关注民生 和谐司法---物权法施行后海口市物业管理纠纷案件法律透析

作者：张韵声 信息来源： 发布时间：2014-07-14 02:38

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　海口市中级人民法院院长  张韵声
　　物业管理是伴随国家住房制度改革和房地产市场的蓬勃发展而逐渐兴起的一个行业，在改善人居环境、提高城市管理水平方面发挥着积极而又重要的作用。但作为新兴行业，物业管理在快速发展的同时也存在着一些亟待解决的矛盾和问题，突出体现在物业管理纠纷不断涌现。虽然《物权法》对物业管理问题从物权法的角度做出了规定，结束了我国无物业管理法律的历史，但对物业管理方面的规定比较原则。物业管理纠纷虽然标的小，涉及的面却很广，与市民的生活息息相关，直接关乎社会的和谐。有鉴于此，本人选择《关注民生  和谐司法---物权法施行后海口市物业管理纠纷案件法律透析》作为这次深入学习实践科学发展观的调研课题，通过深入亚洲豪院小区调研和对近几年我市法院审理的物业管理纠纷案件梳理，从法律角度对我市物业管理现状进行透视，并在此基础上提出规范审理物业管理纠纷案件的意见及相应的司法建议。
　　一、我市物业管理发展概况及存在的主要问题
　　我市物业管理随着住房制度改革的深化和房地产开发的热潮而兴起，伴随着房地产市场的兴衰而起伏跌荡。1992年至1995年物业管理的发展初期，原附属房地产开发企业的物业公司开始独立出来，专业性的物业管理公司陆续成立。1999年后，处置积压房地产政策的出台，盘活了积压多年的房地产项目的同时，也带动了物业管理行业新一轮的高速发展。据海口市房产管理局统计，目前，我市现有取得物业管理资质的物业管理公司共有417家，从业人员约15000人。已登记在案实施物业管理的各类商品房住宅区（包括大厦和工业区）589个（如含业主、单位自管住宅办公区，将近800家），总建筑面积约2000万平方米，占全市总建筑面积的75%。已成立过业主委员会的小区324家，占全市商品住宅小区的50%以上，走在全国前头。1[①]其中，70%以上的小区都是由开发商通过前期物业管理协议招标或邀请招标选聘物业公司进行管理，已成立业主委员会的小区也大多聘用原有的物业管理公司。
　　就我市物业管理的情况而言，存在的问题主要有：
   　（一）物业管理规模普遍较小、管理水平不高，难以形成规模效益。
   　受房地产开发泡沫经济的影响，我市物业管理行业虽然起步较早，但发展缓慢，普遍规模较小，管理水平不高，由此导致住宅小区遗留隐患较多，影响和谐。从目前的情况看，全市住宅小区规模大，配套完善，环境好，物业管理水平较高的只占少量，只有24家小区（大厦）被评为全国物业管理优秀住宅小区，46家小区（大厦）被评为“海南省物业管理优秀住宅小区”，57家被评为“海口市物业管理优秀住宅小区”，这些先进典型，对我市和谐社会建设起到了良好的示范作用。但绝大多数住宅小区，由于规模较小，形不成规模效益，经营成本居高不下，物业管理企业在开发建设单位与业主的夹缝中，举步维艰，难以生存，加上其管理人员很多都未经过正规的培训，管理不规范、不到位的现象普遍存在，其服务质量和水平受到业主的质疑，开发建设单位、业主与物业管理企业三者之间的关系难以协调，形成长期无法解决的矛盾。
   　（二）以“候鸟型”、投资型为特质的小区物业管理很大程度上影响着业主的民主决策,严重制约着我市物业管理水准的提高。
   　近年来，我市努力加快城市化进程，加强住宅小区配套设施建设吸引了一大批岛内外投资者来我市购房、置业，这在促进商品房的销售、带动房地产市场复苏的同时，也造成了我市房地产开发小区多数属于“候鸟型”、投资型房地产开发小区。这些小区闲置率高，入住率低，过半小区常住率只有30%左右，业主长期联系不上。由此导致了业主大会投票表决率达不到过半，无法形成业主大会决议，致使业主委员会成立难、运作不规范，不能充分保障小区业主的合法权益，促进物业管理公司改善服务质量。而且，对那些已收维修资金的小区，由于“物权法”规定使用维修资金必须经业主和建筑面积三分之二（简称两个三分之二）以上同意，而我市过半小区常住率30%，根本无法达到上述两个三分之二，以致出现急需维修又不能使用维修资金的尴尬局面，甚至影响小区的正常生活和安定。
 　  （三）多数小区还处于前期物业管理阶段，且延续时间长。
   目前我国房地产的开发体制以及“房地产热”带来的后遗症至今尚未完全消除，决定了我市大多数开发商与前期物业管理企业有着千丝万缕的关系，开发商基于自身利益考虑，仍选择聘请其下属的物业公司进行物业管理（或者“自建自管”），致使两者之间责任、义务的划分不明确，致使问题堆积，为后续管理带来了诸多不便，而且基于开发商与前期物业管理企业的特殊关系，致使多数业主认为两者是一体的，致使本是开发商遗留的问题，多数业主认为应由物业管理企业承担责任，导致物业管理企业“代人受过”，矛盾往往就因此而生。
　　二、我市物业管理纠纷现状分析
   　（一）我市物业纠纷的类型
　　就整体而言，我市的物业管理水平还不高，存在问题还不少，物业管理纠纷居高不下。据海口市房产管理局统计，我市每年发生的物业管理纠纷案件数量均数以百计，且这些纠纷类型多样，已从刚开始受理时物业管理公司追索物业管理费的纠纷，发展到涉及民事诉讼、行政诉讼等不同类型，绝大多数属于民事纠纷。通过对我市法院近些年审理物业纠纷案件的有关数据的考察以及我们在审理该类案件的总结，我市的物业管理纠纷类型主要有以下几种：一是开发商遗留问题造成的纠纷。主要是开发单位因延期交房，延期办理房产证，房屋质量问题，基础建设、设施设备不完善，售房中的承诺不兑现等原因引起。二是业主与业主之间因相邻权发生的纠纷，如业主与业主因卫生间、管道漏水、空调滴水而发生冲突。三是物业管理公司与业主之间的纠纷，如因服务质量、物业收费而产生纠纷。四是业主与业主组织之间的纠纷，主要是业主与业委会因业主大会表决票真假的纠纷。五是业主委员会与旧物业公司因选聘物业公司的纠纷。六是业主违反管理秩序如部分业主在装修时擅自改变房屋结构用途等严重影响房屋整体安全而发生的纠纷，这类纠纷量多面广，往往同时涉及规划、房产、城管等部门。
   （二）我市物业纠纷产生的原因
     1、物业管理立法相对滞后且不完善。目前我国涉及调整物业管理行为的法律、法规主要有《合同法》、《物业管理条例》、《城市建设住宅小区管理办法》、《城市住宅小区物业物业管理服务收费暂行办法》等等。但这些相关法律法规对物业管理的规定的适用性和操作性并不强，往往难以解决物业管理纠纷中不断出现的新情况和新问题。典型的如物业服务质量标准问题，业主大会和业主委员会的法律地位、诉讼主体资格问题，业主委员会成立难、运作难问题等等相关事项法律未明确或可操作性不强。从我市目前的情况来讲，《物权法》颁布实施后，《物业管理条例》做了相应的修改，但《海南省住宅区物业管理条例》只修改了两条，其他与《物权法》和国家《物业管理条例》矛盾的条款并没有相应修改，也没有相配套的实施细则，致使实践中引发纠纷不断。
     2、房地产开发建设过程中遗留问题累及物业管理。由于房地产开发商瑕疵遗留的老大难问题，诸如小区道路未开通，消防未验收合格，小区绿化未到位，未依法缴纳专项维修资金，甚至擅自变更设计等，因而其遗留下来的问题或本是建设期间的问题但在物业服务期间显化出来，在业主眼里就变成理应由物业管理企业承担。由此，业主的不满也就转化为业主与物业管理公司的冲突，导致纠纷频频发生。
     3、物业管理公司的服务不到位。主要体现为物业单位管理水平低，收费不公开、不透明，而且提供的服务不够完善以及管理也不够规范，诸如小区配套的公共设施设备维护不当，以及绿化、清洁等服务不到位，甚至人为的停水停电，致业主人身、财产受损等，最终导致业主的不满。这些现象多发生在规模小的小区。究其原因，主要是如前所述的我市住宅区规模普遍较小、入住率低、经营成本居高不下，物业公司将其经营成本转嫁至业主身上所致。由此引发业主不满，产生纠纷。
     4、部分业主理性消费观念未树立。由于公有住房福利制度的影响，许多业主一方面希望得到最好的物业管理，另一方面却只愿交纳很少的物业管理费用。而且，大多业主一旦认为物业服务有瑕疵或开发商承诺的住宅小区环境未完善等就拒绝支付物业管理费。在这种理性物业消费观念未建立的情况下，加之物业服务质量标准处于法律盲区，因此业主与物业管理企业双方在物业消费过程中关系不协调，双方争议不断。
     5、物业管理纠纷解决渠道不畅通。现行物业管理法律制度及配套文件尚不健全，业主大会和业主委员会的法律地位设计上存在局限性，业主大会和业主委员会也没有必要的财产和经费。同时，业主委员会是一个松散的、公益性的自治组织，不直接介入物业管理，当物业管理企业与业主发生纠纷时，业主大会或业主委员会的运作协调成本高、沟通过程难，不能有效地代表业主与物业管理企业就物业管理中存在的问题进行沟通协调。因此多数业主与物业管理企业发生纠纷后，无法通过其他方式有效解决问题，故业主只能以不交物业管理费用的方式来表达其对物业管理企业的不满，最终致使大量物业管理纠纷诉至人民法院。
  　 （三）我市物业纠纷案件的特点和成因
     1、物业纠纷案件数量在经历了快速增长阶段后，增幅逐渐趋于平稳。从2000年到2008年，全市法院共受理物业纠纷案件311件。从每年受理的案件情况来看，物业纠纷作为新类型案件是最近几年才出现的，从法院开始受理后呈现了逐年增加的态势。2005年以后，法院审结该类案件数增幅逐渐趋于平稳。这既与物业服务行业发展不断规范、配套法律逐渐成熟有关，也与大多数物业管理纠纷案件游离于法律救治机制之外密不可分。
     2、物业管理纠纷案件类型相对集中，案情简单且诉讼标的小、矛盾大。从统计的情况来看，2000年以来，我市法院受理的案件主要有以下类型：一是因缴纳物业管理费用、代收代缴水电费等费用引发的纠纷，占所受理物业管理纠纷案件数的95.6%。二是因物业管理企业未尽合同约定安全义务致使业主人身、财产遭受损失而引发的纠纷，只有7件，占所受理物业管理纠纷案件数的2.3%。三是其他与物业管理有关的纠纷，只有4件，分别是因物业管理公司管理资格、占有小区的公共用地、拒绝供水供电等引发的纠纷以及业主与业主之间因相邻权引发的纠纷。由此可见，在物业管理纠纷中，物业管理企业追索物业管理费用的纠纷占主要地位。
     由于物业管理费本身数额较小，法律关系比较单一，因此该类案件案情也相对简单，且诉讼标的小。这使得人民法院审理物业管理案件有了简易程序适用的余地。但也正是因为案情简单，诉讼标的小，当事人诉诸法院需要耗财、耗力、耗时，所以，仍然有相当大部分的当事人在经过多次协商但均无结果后，不愿通过司法途径解决，往往采用上访、扩大事态影响作法，造成纠纷扩大，积重难返。
     3、案件涉及业主数量多，社会影响面较大，通常属涉稳定案件。调查结果表明，物业纠纷案件中，群体性纠纷占了一定比例，而且据了解，一个小区内往往是十几、几十户甚至更多户拒交物业费，物业企业考虑到起诉所有欠费业主社会影响太大等因素，往往选择先起诉其中少数人，然后再以生效判决为依据向其他业主追索物业费。而且，由于物业纠纷案件之间很多的共性，个案的生效判决还会对其他小区和地区的案件产生示范作用。所以，物业纠纷个案的处理很可能起到“牵一发而动全身”的效果，社会影响面较大。
     4、物业管理纠纷案件审判中调解率、撤诉率不高。统计资料表明，我市物业管理类纠纷案件的调撤率只有37%。本来物业管理纠纷标的小，易于调解，但调撤率不高这一情况表明，业主和物业服务企业矛盾激化，法院对类案件的调解力度不够，存在就案办案的情况。
     5、大量的物业管理纠纷游离于正常的法律救治机制,给我市的和谐与稳定埋下了隐患。统计资料表明，我市法院审理的物业管理纠纷案件仅占实际发生的物业管理纠纷的十分之一，绝大部分的物业管理纠纷未能诉呈法院，未能纳入到正常的法律救治轨道。这除了当事人法制观念淡薄等原因外，更有诉讼成本高、流程长、调解功能未能有效发挥等因素。物业管理纠纷虽然标的小，但与百姓的生活息息相关，且又涉及稳定，如果大量的纠纷不能纳入到正常的法律救治渠道，势必会由小纠纷酿成涉稳案件，并由此影响社会的和谐稳定。
　　　三、解决物业管理纠纷的相关建议
     　物业管理纠纷涉及到民众的日常生活及社会的和谐稳定，且其背后隐藏着立法层面或社会层面的问题，解决这些问题，非一朝一夕之事，目前必须首先抓住主要问题，对症下药，逐步加以解决。
   　（一）建立物业纠纷多渠道、多层次的可替代性的争端解决机制
　　要针对物业管理纠纷形成的特点，充分运用审判权、行政权、人民调解自治权、行业协会自律权各自的特点，促进各类权力相互衔接、相互配合、发挥组合优势，形成多元化权力相互交替发挥作用的局面，使物业纠纷在萌芽状态就能得到及时有效的解决。首先，充分发挥业主委员会的作用。通过业主委员会的引导与带动，促进业主诚信履约，引导业主与物业管理企业进行沟通和谈判，从源头上化解矛盾，减少纠纷。其次，明确市、区、街道三级行政部门处理住宅小区纠纷的职责，发挥属地管理优势，及时化解纠纷。在双方发生纠纷不能协商解决时，可由街道办事处、居委会先行调解，调解失败时，再由区房产局商街道办事处调解。涉及法律政策的重大物业管理纠纷，可由市房产局牵头，区房产局和街道居委会配合调解。这样，能充分发挥街道办事处、居委会属地管理、综合管理优势，先行介入调解纠纷，促进纠纷在社区内得到妥善解决，也方便居委会开展辖区住宅小区（大厦）的其他工作。第三，探索物业纠纷的诉前调解机制，避免纠纷进入审判环节。特别是要充分发挥物业管理自治组织对纠纷的调处及仲裁机构对物业管理纠纷案件中的调处、仲裁功能，形成多层次、多渠道的纠纷救治机制。第四，坚持依法保护当事人正当权益的原则，发挥司法的预测和指引功能，通过审判对当事人的不当行为给予矫正。
  　 （二）抓住《物权法》出台的契机，大力推进物业管理的法制化进程
   　《物权法》大多为原则性规定，2003年颁布的《条例》、《物业服务收费管理办法》仍存在诸多不足。因此，应在《物权法》的基础上，尽快制定专门的物业管理法，明确界定物业、物业管理和业主的范围以及物业管理中的各方关系，规范前期物业管理，明确业主大会和业主委员会的法律地位，完善物业管理制度，从而促进物业管理企业提高物业管理的水平和物业管理行业得到良性发展，更好地为广大业主提供一个安居乐业的环境。就地方性立法而言，应当尽快制定配套的实施细则，以便于实际运作。特别是，像类似我市属于“候鸟型”、投资型房地产开发小区，应当明确可采取业主委托或法律类推的方式，确保业主长期联系不上时，不因《物权法》规定的必须经业主和建筑面积三分之二的业主（简称两个三分之二）以上同意，才能成立业主委员会和决定使用维修资金等重大事项等问题。
  　 （三）加强行政监管，提高物业管理水平
    　 行政监管是减少和预防物业管理纠纷的最有效途径，应着重从以下几个方面着手：一是加强对物业服务企业的资质管理。要建立完善物业服务企业信用档案系统，将企业信用档案情况与资质审验、资质转正、资质升级审核、物业项目招投标信用考核等方面相挂钩，建立起守信企业激励机制、失信企业惩戒机制和严重失信企业淘汰机制。最终使优秀的物业服务企业做大做强，形成品牌效应，让一些不合格的物业服务企业在物业服务市场中淘汰。二是加强对物业服务人员素质的管理。对物业服务企业经理、项目经理和一般从业人员实行阶梯式培训和注册制管理，建立项目经理负责制并制订相应的考核指标，进一步改善从业人员的素质结构，提高服务人员服务技能和水平。三是加强对前期物业服务企业的监管。应理顺前期物业管理关系，规范前期物业管理。四是设立专门的物业服务及收费水平的评估机构。对物业服务及收费水平进行评估，供物业服务企业、业主选择和协商，建立“质价相符、优质优价”的物业服务和收费价格体系。五是对物业服务企业接撤管理的监管。除制定明确具体的交接规范外，行政主管部门应直接或是通过街道、社区居委会对物业管理企业的交接工作进行适时的指导和监督，对恶意损害业主权益物业服务企业予以处罚，使交接工作有序进行，提前预防和消除不安定因素。六是介入和协助构建业主自治组织。行政主管部门应当积极介入业主自治组织的建立，发挥牵头、指导的作用。
   （四）全社会通力合作，把物业管理引向和谐
   　一是媒体须客观反映问题和矛盾，加强正面引导。物业服务企业应该和媒体建立良好的关系，使媒体能够站在客观的角度反映问题，避免大量负面报道，形成良好的舆论环境。二是发挥行业协会的桥梁纽带作用，加强协调和沟通。物业服务行业应当引入社会第三方，建立公正、客观的协调机制，及时帮助业主和物业服务企业联系和沟通，使双方在遇到问题时以客观的角度和理性的心态来分析，以积极的态度提出解决问题的办法，既促进物业服务行业整体水平的提高，也加深业主对物业服务行业的了解和理解，从而使业主与物业服务企业相互支持、相互配合、互为促进。