行政诉讼起诉期限若干问题辨析

        行政诉讼起诉期限理论上研究不深入，法律和司法解释的规定相互矛盾，导致司法实践中法官无所适从，只好频频向上级法院请示，法律适用混乱。为厘清行政诉讼起诉期限在期限审查、期限计算、期限延长等方面的界限，笔者拟从理论分析入手，结合司法实践中出现的问题，抽丝剥茧式地论述行政诉讼起诉期限的审查、起诉期限的计算和延长等问题的解决办法。
        一、行政诉讼起诉期限的审查
        目前在司法实务中，各地法院在是否审查行政诉讼的起诉期限问题上做法不一。有的法院在立案审查时就审查行政相对人起诉是否在起诉期限内，有的法院在审理时主动审查行政相对人的起诉是否在起诉期限内，还有的法院只有在被告提出行政相对人起诉超过法定起诉期限的抗辩及相应证据后才审查行政相对人的起诉是否超过法定起诉期限。造成这种混乱的根源在于法律规定的相互矛盾。
      （一） 行政诉讼起诉期限的法律规定相互矛盾
        《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称“《若干解释》”）第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”该条文可作如下分析，原告起诉是否超过起诉期限应由被告举证证明。原告不对其起诉超过起诉期限承担举证责任。如果被告认为原告起诉超过起诉期限，首先应当证明原告知道或者应当知道诉权或起诉期限的时间，或者证明原告知道具体行政行为的内容的时间，然后被告应当证明原告行使诉权已经超过了法定起诉期限。如果被告举证不能，就应视为原告的起诉未超过起诉期限。因此，法院在受理原告起诉时，不应当审查原告的起诉是否超过法定的起诉期限，原告也无需提供证据证明其起诉在法定起诉期限内，即法院没有对起诉期限依职权进行主动审查的权力。
        但是，《若干解释》第四十四条又规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”。该条文可作如下分析,法院在立案时，应审查原告的起诉是否在法定的起诉期限内，原告应提供证据证明其起诉在起诉期限内，如果举证不能，就要承担案件不被受理或被驳回起诉的后果。因此，法院在案件立案受理被告还未参与诉讼时就要依职权主动对原告的起诉是否超过法定起诉期限进行审查，即使案件已经被受理，法院也不必基于被告的抗辩就可以依职权对原告的起诉是否超过起诉期限进行审查，即法院从案件受理时至判决前均有职权主动审查原告的起诉是否超过法定起诉期限。
        （二）行政诉讼起诉期限的法学研究成果相互矛盾
        法律规定相互矛盾的根源在于法学研究的相互冲突。一方面，行政诉讼起诉期限的基础理论要求法院应主动依职权审查原告的起诉是否在起诉期限内。行政法学理论关于行政诉讼起诉期限的基础理论主要有：失权理论、行政行为不可争力理论、行政行为公定力理论以及法院司法审查有限原则理论。①失权理论认为，法律保护权利，但是法律保护的权利不是永无止境的，任何权利都有失权的问题。权利人如果在法律所规定的期限内未行使其权利，法律即可因此而认为其权利不再值得保护。为了公益的实现，法律要求权利人及时采取措施救济权利，否则，超过法律给予的期限，权利即不再受保护。行政行为不可争力，即形式确定力，是指行政行为作出后，在法定的救济期间过后即不得再提起复议或诉讼以寻求救济。行政行为公定力理论认为，行政行为一经作出即具有公定力，因此，无论行政行为是否存在瑕疵，都被推定具有合法性、有效性，否认公权力的权威性就不利于社会秩序的稳定。法院司法审查有限原则理论认为，司法权对行政权的审查只能在法律规定的范围内进行，包括在法律规定的期限内审查，否则司法就越过了权力的界限，干预了行政权的正当行使。当原告的起诉超过起诉期限时，具体行政行为效力已彻底确定，司法在对其合法性进行审查就构成越权，是不适当的。因此，法院应当主动审查原告的起诉是否在起诉期限内，以确保行政效率，防止司法权憯越行政权。
        另一方面，对行政诉讼目的认识的转变要求法院不得主动审查起诉是否超过起诉期限。学界对行政诉讼目的的认识经历了一元论、二元论到三元论的转变。一元论认为，行政诉讼目的是监督行政机关依法行使行政职权；二元论认为，行政诉讼有两个目的：保护公民、法人和其他组织的合法权益以及维护和监督行政机关依法行使行政职权；三元论认为，行政诉讼有三个目的：保障公民、法人和其他组织合法权利、监督行政权合法行使、解决行政纠纷。在“社会主义法治理念”、“司法为民”、“能动司法”等观念提出之前，学界的通说是二元论。在上述理念提出之后，学界的共识逐步转变为三元论，即认为行政诉讼有保障权利、监督行政权合法行使和解决行政纠纷三大目的。这三大目的均要求法院不应对行政诉讼起诉期限主动审查。因为：从保障原告的权利来看，法院主动审查起诉期限就增加了原告的举证负担，不利于对原告权利的保护；从监督行政权合法行使来看，法院主动审查起诉期限将会使法院可审查的具体行政行为的范围缩小，削减了司法权监督行政权的广度；从解决行政纠纷来看，对行政纠纷不进行实体审查就不予受理或驳回起诉，等于堵塞了行政纠纷的解决渠道，不利于行政纠纷的解决和矛盾的化解。
        （三）解决两个矛盾的办法
        那么，上述相互矛盾的法学研究成果应当如何取舍呢？笔者认为，在当前的语境下，法院不应主动依职权审查行政诉讼起诉期限。因为：
        1、法的价值位阶理论要求法院不主动审查行政诉讼起诉期限。
        法有三大基本价值：正义、自由和秩序。这三大价值是有位阶的，自由居首位，正义处于第二位，秩序排在第三位。当不同位阶的法的价值发生冲突时，在先的价值优于在后的价值。①因为：一般而言，自由代表了人的最本质的人性需要，它在法的价值的顶端；正义是自由价值的外化，它成为自由之下制约其他价值的法律标准；而秩序则表现为实现自由、正义标准的约束。行政行为的不可争力、公定力来源于法的安定性理论。法院司法审查有限原则来源于分权制衡理论。从归根结底的意义上说，这三大理论都主要体现了法的秩序价值。而行政诉讼有三大目的理论更多体现的是法的自由和正义的价值。因此，当上述理论对同一问题的处理存在冲突时，应当取后者而舍前者，即法院不应依职权主动审查行政诉讼起诉期限。
        2、中国特色社会主义法治思想要求法院不主动审查行政诉讼起诉期限。
        中国特色社会主义法治思想包括“社会主义法治理念”、“三个至上”、司法的人民性等内涵。这些理念要求法治建设应以实现好、维护好、发展好最广大人民的利益为根本目标。这就需要司法为社会主义建设服务，为普通民众解决各种纠纷，包括行政纠纷。“……要……充分发挥行政审判化解争议、促进和谐的职能作用，……消除许多影响社会安定的矛盾和隐患，增进人民群众与行政机关的理解与信任，为维护社会稳定做出更大的贡献。” 而不是死抱法条，简单地驳回起诉或撤销具体行政行为，不为当事人解决实际问题。①而要化解行政矛盾，帮助当事人解决实际问题，在行政案件立案阶段就要做到“应收尽收”，不可依职权主动审查行政诉讼起诉期限。
        3、“能动司法”理念要求法院不主动审查行政诉讼起诉期限。
        最高法院最近倡导的“能动司法”理念也要求尽量受理可受理可不受理的案件。就行政诉讼而言，一个重要方面就是法院不依职权主动审查行政诉讼起诉期限，从而增加收案数，以便“能动司法”。
        4、最新行政审判工作精神要求法院不主动审查行政诉讼起诉期限。
        2010年5月22日，在广东省东莞市召开了全国法院行政审判工作座谈会。在这次会议上，最高人民法院副院长江必新指出：“要继续关注诉权保护问题，严格执行行政诉讼法和司法解释的规定，特别是有关诉权保护的司法解释的规定和司法政策精神，正确把握行政诉讼受案范围和起诉条件，不得随意限缩受案范围和违法增设受理条件。” ②这一最新精神也要求法院不主动审查行政诉讼起诉期限。
        二、行政诉讼起诉期限的计算
        随着行政诉讼的发展，我国行政诉讼起诉期限的规定,经历了一个由简到繁、由一般到个别、由抽象到具体的演变过程。目前行政诉讼起诉期限规定复杂，为准确描述起诉期限的各种情形，笔者对行政诉讼起诉期限将予以分类研究。
        （一）行政诉讼起诉期限的类型
        根据《行政诉讼法》第三十八条、《若干解释》第三十九条、四十条、四十一条、四十二条、四十三条等有关行政诉讼起诉期限的规定，行政诉讼起诉期限可分为三大类十二目。下面予以列表阐述。（二）正确适用起诉期限应解决的问题
        要清楚的计算行政诉讼的起诉期限，必须明确行政诉讼起诉期限的起算日和届满日。在上表所列的三大类十二目不同起诉期限中，对“知道或应当知道”的理解直接影响起诉期限的起算日的计算。另外，法律没有规定行政不作为案件起诉期限的届满日。下面就这两个问题分别予以探讨。
        1、对“知道或应当知道”的理解
        《行政诉讼法》与《若干解释》有三处规定“知道”或“应当知道”。对其如何理解,对确定行政诉讼起诉期限的起算点具有关键意义。有学者认为所谓知道,应当是行政机关把作出具体行政行为的事实、理由和依据合法地告知当事人,即通知之日或公布之日,而不是道听途说,自然而然地知道。①笔者赞同这种观点。因为具体行政行为应当合法，既要实质合法，也要形式合法，行政机关只有把作出具体行政行为的事实、理由和依据依照法律规定的时间、方式明确无误的告知行政相对人，才符合行政行为应正当、合理、合法的要求。当然告知包括直接送达书面文书、公告、电子邮件告知等法律允许的多种方式。
        所谓“应当知道”,应理解为尽管起诉人否认自己知道诉权或起诉期限,但法院有充分理由认为相对人知道诉权或起诉期限。即这种情况是指起诉人表面上装做不知道,而实际上有相关的证据证明起诉人应该知道。②例如：
        案例一：赵某于2009 年5 月11 日接到某行政机关的行政处罚决定书（已告知诉权）, 赵某于2009 年5 月15 日直接向法院提起行政诉讼,起诉被告某行政机关的行政处罚行为违法,要求撤销处罚。在开庭审理前, 赵某申请撤诉,法院准许。2009年10 月20 日, 赵某因同一原因再次被同一行政机关行政处罚（处罚决定书因打印疏忽未告知诉权和起诉期限）。2010年3月29 日, 赵某直接向同一法院起诉,认为行政处罚违法,要求撤销处罚。法院受理后，被告行政机关提出抗辩，认为：赵某在前一案件起诉、撤诉的过程中,就已知道诉权和起诉期为3 个月，属于“应当知道诉权或起诉期限”的情形,此案已超过3 个月的起诉期限。
        该案法院在查实上述事实后,应认定赵某的起诉已超过起诉期限，并裁定驳回赵某的起诉，因为赵某确实”应当知道”诉权和起诉期限。
        2、不作为行政案件起诉期限届满日的认定
        不作为行政案件起诉期限的起算点分三种情形：有履行期限的，在期限届满后可起诉；无履行期限的，在接到申请之日起60日后可起诉；属紧急情况的，可立即起诉。这三个起算点规定的较清楚，此处不赘述。但是，司法解释没有明确规定不作为行政案件起诉期限的届满日，这只有根据法律解释方法予以推断。
        目前，对不作为行政案件起诉期限的届满日的理解有四种：一是不作为行政案件的起诉期限只有起始日，而没有届满日；二是不作为行政案件的起诉期限是从起算点起的3个月内；三是不作为行政案件的起诉期限是从起算点起的2年内；四是不作为行政案件起诉期限届满日应根据不同的情况，分别确定，包括从起算点起的2年、5年或者20年。③对于第一种观点，它虽然充分保护了行政相对人的诉权，但是使行政机关一直处于受追诉的不确定状态，不利于国家行政管理的开展，从总体上不利于保护社会成员的权利；④对于第二种观点，本质上是比照作为行政案件的法律规定适用《行政诉讼法》第三十九条。但行政不作为案件，行政机关根本没有作出具体行政行为，相对人不可能知道行政机关作出具体行政行为的时间，因此，无法比照适用《行政诉讼法》第三十九条规定；对于第三种观点，它是根据《若干解释》第四十一条来确定不作为行政案件起诉期限的届满日。但由于该法条对有关起诉期限规定的前提是，行政相对人知道具体行政行为的内容，但行政机关没有告知其诉权或者起诉期限。而不作为行政案件中，难以认定行政相对人是否知道行政机关不作为这种具体行政行为的内容；对于第四种观点，它采用的是具体问题具体分析的方法来认定不作为行政案件起诉期限的届满日。它认为“不作为”本身是一种行为,其内容是行政机关明确告知行政相对人不作为以及不作为的理由。当行政机关明确告知相对人不作为及理由时，行政相对人就知道了行政机关不作为的内容，此时起诉期限的届满日是行政相对人被明确告知不作为及理由之日起2年内。当行政机关不告知行政相对人不作为及理由时,行政相对人无从知晓行政机关不作为的内容。此时起诉期限的届满日是不作为行为履行期限届满之日，或在接到申请之日起60日后，或申请的即时起20年（涉及不动产的具体行政行为）或5年（其他具体行政行为）。笔者赞同第四种观点，即对行政不作为案件的起诉期限应具体情况具体分析。
        三、行政诉讼起诉期限的延长
        我国法律目前没有行政诉讼起诉期限中断、中止的规定，但有行政诉讼起诉期限延长的规定。《行政诉讼法》第四十条和《若干解释》第四十三条确立了行政诉讼起诉期限延长制度。在行政诉讼起诉期限完成障碍制度不健全的状况下，如何解释上诉两条法律规定以保障行政相对人诉权就显得很重要。
        （一）解释行政诉讼起诉期限延长制度的原则
        1、应收尽收原则
        我国当前处在社会转型期，社会矛盾凸显，而我们又要实现建设社会主义和谐社会的目标，这就要求人民法院应尽力解决纠纷，促进社会和谐。就行政诉讼而言，首先要依法尽可能地受理行政案件，而不是推诿拖延。因此，为尽可能解决行政纠纷，为党分忧，应从宽解释行政诉讼起诉期限延长的法律规定，对行政起诉坚持应收尽收原则。
        2、保护诉权优先原则
        如前所述，行政诉讼的价值目标是制约行政权，保护公民、法人和其他组织的合法权益以及解决行政纠纷，这就要求行政程序法应在保证公平的基础上追求效率。作为现代行政程序制度的重要组成部分的行政诉讼起诉期限制度，与行政程序法的总体价值目标是完全一致的，即行政诉讼起诉期限制度的首要价值目标是实现公平。①因此，在解释行政诉讼起诉期限延长的法律规定时，应尽量保护行政相对人的诉权。
        3、兼顾行政效率原则
        对行政起诉应收尽收，不是不顾法律规定，不管行政效率地无原则收案。而是在兼顾行政效率的前提下，从宽解释有关行政诉讼起诉期限的法律规定，包括行政诉讼起诉期限延长的法律规定，以妥善平衡行政机关和行政相对人的利益，在追求公平的基础上兼顾行政效率。
        （二）延长行政诉讼起诉期限的常见情形
        1、不可抗力等客观事件导致行政相对人无法告诉
        不可抗力，指的是不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，包括自然事件，如地震、洪水暴发、瘟疫流行，和社会事件，如群体性事件、暴乱等。②当行政相对人因上述事件耽搁起诉期限，法院应当按法定程序延长起诉期限。
        2、人身自由受限制等人为因素导致行政相对人无法告诉
        《行政诉讼法》第四十条规定的“其他特殊情况耽误法定期限的”情形，应当包括行政相对人人身自由受限，行政相对人丧失诉讼行为能力而其法定代理人未确立和行政相对人死亡而权利继承人未确立等造成行政相对人或权利继承人非因自身原因无法主张权利的情形。在这些情形下，行政相对人或权利继承人无法告诉，没有怠于行使权利的过错，法院应当按法定程序延长其起诉期限。
        3、行政机关承诺解决行政相对人诉求致使行政相对人产生合理信赖而未告诉
        案例二：张某对经复议后的某一具体行政行为仍不服，但张某不是直接起诉，而是到复议机关的上级机关走访。上级机关接受了张某的申诉，但在收到申诉后一个月才告诉张某应当到法院起诉，此时行政诉讼起诉期限已过。
        案例三：乙行政机关对甲房地产公司作出回收未开发土地的行政决定，由于甲公司未开发土地是由于县政府的原因，于是甲公司找到县长丙，丙批条要求乙机关协调处理此事。一协调就是两年多，此时行政诉讼起诉期限已过。
        案例二中张某因信赖复议机关的上级机关将处理其申诉而错过起诉期，该期间的耽搁不是由张某自身的原因造成的，在张某依法定程序要求延长起诉期限时，法院应当准许。案例三中甲房地产公司因信赖县长丙的批条耽搁起诉期限，该耽搁也不是由甲房地产公司自身的原因造成的，在甲房地产公司依法定程序要求延长起诉期限时，法院也应当准许。结合案例一和案例二可知，在行政机关承诺解决行政相对人诉求，行政相对人因信赖这种承诺而耽搁起诉期限的情形下，法院应依法定程序延长起诉期限。
        4、其他党政机关、人民团体承诺解决行政相对人诉求致使行政相对人产生合理信赖而未告诉
        当前，有许多行政相对人信“访”不信法。出现许多行政相对人遇到行政许可不被批准、小区规划侵害其利益、工伤认定于己不利等情形时，往往选择到人大、政协、政法委等党政机关、人民团体信访，这些部门又往往出具批条说“问题正在解决”，造成许多行政相对人错过行政诉讼起诉期限。例如：
        案例四：李某等人不服某规划部门作出的小区规划，认为该规划拟建的小区影响了其房屋通风、采光。复议后，复议机关作出了维持原规划的复议决定。在收到复议决定书后，李某一行人跑到当地人大去闹，人大负责同志让其书写了有关申诉状并告知人大将督办解决其问题。人大将其申诉状层层批转，最终回到原规划部门，该部门审查后告知其应到法院起诉。几经周折，三个月过去了，李某等人的问题又回到起点。当其到法院起诉时，被告知已过起诉期限。
        像上述情形在政协、政法委、甚至妇联等机关团体中经常出现，对这种情况，在行政相对人依法定程序申请延长起诉期限时，法院应当准许，因为行政相对人耽搁起诉期限是信赖党政机关而不是因自身原因造成的。
        5、法院、各党政机关和社会团体之间相互推诿导致行政相对人告诉无门而耽搁起诉期限
        案例五：王某系某私企员工，因公受伤，要求当地某劳动行政部门进行工伤认定，该部门以王某所在私企未交工伤保险为由不予工伤认定。王某遂到当地法院起诉该劳动行政部门行政不作为，法院以起诉工伤应有工伤认定为由不予受理。几经折腾，几年过去，最后王某只有以跳楼上访的方式引起主要领导的注意，主要领导指令法院受理该案。
        该案中，不可因王某的起诉超过起诉期限驳回其起诉，因为王某耽搁起诉期限是各国家机关之间相互推诿而不是自身原因造成的。
        （三）确定延长行政诉讼起诉期限的抽象标准
        综上所述，延长行政诉讼起诉期限的抽象标准是：导致起诉期限耽搁不是因为行政相对人自身原因造成的客观或人为因素。即如果起诉期限的耽误不能归结于起诉人自身，或者起诉期限的耽误是由于不可抗力等客观原因造成，或者是由于人民法院和行政机关等其他具有法定职责的机关造成，就不能让起诉人承担不利的法律后果，而应当尽可能的对起诉人的起诉予以受理或尽可能的提供救济机会。