海南省高级人民法院关于在全省开展行政案件跨行政区域异地管辖改革实施方案
作者：uadmin 信息来源： 发布时间：2022-05-19 09:25
为服务海南经济社会发展大局，营造海南自贸港法治化、国际化、便利化的营商环境，经高院党组研究，报请海南省委同意，并报最高人民法院批准，决定自2020年4月1日起在全省开展行政案件跨行政区域异地管辖改革。
一、深刻认识改革的重要意义
开展行政案件跨行政区域异地管辖改革，对破除司法地方保护主义，破解行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”，依法监督行政机关依法行政，保护行政相对人合法权益，维护司法公正，提高司法公信力，服务海南自贸港建设，意义重大。
（一）为海南自贸港建设营造良好的市场环境、法治环境“做实事”、“出实招”。建设海南自贸港是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，为海南带来了千载难逢的发展机遇。建设海南自贸港，良好的营商环境至关重要。法治是最好的营商环境，理性的投资者越来越注重法治政府的建设水平，越来越关注地方政府能否依法行政。推行异地管辖改革，有利于打破行政壁垒，强化对行政行为的监督，依法纠正行政机关不作为、乱作为，规范行政执法，促进依法行政，助力法治海南建设。管辖权的分离，亦为审判机关公平对待市场主体，切实维护投资者的合法权益创造了条件，为国内外投资者提供了海南法院公正司法有独特的体制机制保障。
（二）进一步从体制机制上破解行政诉讼“三难”问题，提升司法公信力。异地管辖改革有助于在现行法律框架内实现司法审判区域与行政管理区域的物理分离，一定程度上可以切断和阻隔政府的干预，克服司法地方保护主义，提高行政审判不偏不倚独立审判的条件和能力，及时回应人民群众的司法诉求，实质化解行政争议。同时，改革坚持两便原则，充分考虑行政相对人的感受，尊重原告的程序选择权，体现了程序公正的精神，有助于提高裁判的可接受性，增进人民群众对改革的拥护和支持。
（三）发挥后发优势，借鉴集中管辖改革的不足，以更小的改革成本达到同等甚至更优的目标。海南方案立足于跨区域管辖改革方式的多样性，立足于改革重在解决问题，立足于行政案件不同于知识产权、互联网等专业性、技术性较强的案件的特点，立足于“确保行政审判队伍不倒、确保三大诉讼体系完整”，保留住行政庭这块牌子，并在内设机构改革中确保行政庭建制不撤销、骨干不流失、人才不断档、队伍有干劲；立足于积极应对当前各高院、最高院行政案件“倒金字塔型”的严峻态势，坚持一审在基层，盘活基层法院行政审判资源，把矛盾吸附在当地、化解在基层；立足于优化配置行政审判资源，切实提升行政审判队伍的正规化、专业化、职业化水平。据此，海南方案的总思路是“动案不动人”，不触动司法体制和法律制度，不改变法院供给、法官选任等制度安排，不重构审判组织，保持行政审判队伍的心理稳定、专业稳定和结构稳定。海口辖区基层法院的试点证明，“轮转式”异地管辖是一种效果较好、成本最低、相对更优的异地管辖模式。
（四）进一步开拓行政案件跨区域管辖改革的方式，开创海南司法体制机制改革实践范例。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及党的十八届四全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求积极开展行政案件跨行政区域管辖改革，《行政诉讼法》第十八条第二款的规定为行政案件跨行政区域管辖提供了法律依据，也为各地法院在借鉴现有各种改革模式经验和不足的基础上，结合自身实际，积累新的经验，打造新的样本，开辟新的道路，创造性地推进管辖改革提供了广阔空间。
二、改革的主要内容
（一）指导思想
深入贯彻党的十八大、十九大精神，进一步深化司法体制机制改革，破除司法地方保护主义，监督与支持行政机关依法行政，维护公民、法人和其他组织合法权益，为海南自贸港建设营造法治化、便利化、国际化的营商环境。
（二）基本原则
1. 坚持党的领导，遵循司法规律，契合海南实际。2.确保人民法院依法独立公正审理行政案件。3.坚持司法便民、利民。
（三）总体思路
按照分阶段逐步推进的总体规划，进行一定的区域划分，着力构建以“轮转式”异地管辖为主，以“集中式”异地管辖为辅，并考虑“选择式”异地管辖、指定管辖等多种方式并存的异地管辖制度体系，努力走出一条契合海南实际、体现海南特色的行政诉讼管辖改革路径。一中院、二中院、海口中院三个片区范围内的一审行政案件实施“轮转式”异地管辖。一中院、二中院、海口中院管辖的一审行政案件，实施“集中式”异地管辖。三亚中院管辖的一审行政案件，实施“集中式”加“选择式”异地管辖。各中院管辖的二审行政案件，保持现有管辖工作格局不变。非诉行政执行案件一并与行政诉讼案件实行“轮转式”异地管辖。三沙两级法院、海口海事法院管辖的行政案件以及环境资源、知识产权等集中管辖的行政案件，保持现有管辖工作格局不变。
（四）改革方式
1. 海口中院辖区海口中院管辖的一审行政案件，集中由一中院管辖。海口地区各基层法院受理的一审行政案件，继续实施“轮转式”异地管辖，各法院之间的管辖关系暂不调整，即龙华→秀英→琼山→美兰→龙华。
2. 一中院辖区一中院管辖的一审行政案件，保持现有管辖工作格局不变。一中院辖区各基层法院受理的一审行政案件，在一中院辖区内实施“轮转式”异地管辖。管辖关系：文昌→琼海→万宁→陵水→保亭→五指山→琼中→屯昌→定安→澄迈→文昌。即文昌市人民法院管辖的一审行政案件，由琼海市人民法院管辖；琼海市人民法院管辖的一审行政案件，由万宁市人民法院管辖；万宁市人民法院管辖的一审行政案件，由陵水黎族自治县人民法院管辖；陵水黎族自治县人民法院管辖的一审行政案件，由保亭黎族苗族自治县人民法院管辖；保亭黎族苗族自治县人民法院管辖的一审行政案件，由五指山市人民法院管辖；五指山市人民法院管辖的一审行政案件，由琼中黎族苗族自治县人民法院管辖；琼中黎族苗族自治县人民法院管辖的一审行政案件，由屯昌县人民法院管辖；屯昌县人民法院管辖的一审行政案件，由定安县人民法院管辖；定安县人民法院管辖的一审行政案件，由澄迈县人民法院管辖；澄迈县人民法院管辖的一审行政案件，由文昌市人民法院管辖。
3. 二中院辖区二中院管辖的一审行政案件，保持现有管辖工作格局不变。二中院辖区各基层法院受理的一审行政案件，在二中院辖区内分南北两个片区实施“轮转式”异地管辖。管辖关系：北部片区：儋州→洋浦→临高→儋州。即儋州市人民法院管辖的一审行政案件，由洋浦经济开发区人民法院管辖；洋浦经济开发区人民法院管辖的一审行政案件，由临高县人民法院管辖；临高县人民法院管辖的一审行政案件，由儋州市人民法院管辖。南部片区：昌江→东方→乐东→白沙→昌江。即昌江黎族自治县人民法院管辖的一审行政案件，由东方市人民法院管辖；东方市人民法院管辖的一审行政案件，由乐东黎族自治县人民法院管辖；乐东黎族自治县人民法院管辖的一审行政案件，由白沙黎族自治县人民法院管辖；白沙黎族自治县人民法院管辖的一审行政案件，由昌江黎族自治县人民法院管辖。
4. 三亚中院辖区三亚中院管辖的一审行政案件，根据原告选择，由海口海事法院、二中院管辖。三亚城郊法院管辖的一审行政案件，保持现有管辖工作格局不变。
5. 非诉执行行政案件非诉行政执行案件一并与行政诉讼案件实行异地管辖改革。
6. 尊重原告的管辖选择权经释明，原告坚持在属地法院起诉的，属地法院应予受理。
7. 三沙中院、海口海事法院、环境资源、知识产权等集中管辖的行政案件三沙两级法院、海口海事法院管辖的行政案件以及环境资源、知识产权等集中管辖的行政案件，保持现有管辖工作格局不变。
8. 异地管辖关系的调整基层法院之间的异地管辖关系，原则上每2年调整一次。可由顺时针改为逆时针，或者根据实际情况适时合理变更。
9. 指定管辖当事人提出管辖权异议的，由上级法院依法指定管辖。重大、疑难、复杂，人数众多、影响面广以及其他不宜在属地管辖法院和异地管辖法院审理的案件，由上级法院依法指定管辖。
三、改革的配套措施
（一）加强组织领导
省高院、各中院要切实担负起指导到位、跟踪到位、服务到位、宣传到位的职责，及时妥善解决改革工作中出现的问题。各法院要积极向当地党委、人大汇报行政案件异地管辖改革的精神和工作要求，精心制定实施细则，积极争取党委、人大、政府和社会各界的支持，认真落实好人员调配、人财物保障等问题。各法院要指定专人负责改革，确定联络人员，完善司法统计台账，定期报送异地管辖之后的常规数据、出庭应诉、当庭宣判、服判息诉等情况，第一时间反馈改革中的新情况、新问题。
（二）建立健全跨区域异地立案平台
按照“立在本地、办在异地”、“把麻烦给自己，把方便给当事人”的要求，加强信息化建设，明确并细化属地法院代为受理、转送、在属地法院开庭等便民措施的程序规则。妥善处理代为受理、代为立案以及案号确定等技术层面的问题。属地法院应为当事人代收、转送诉讼材料等合理请求提供便利，并进行必要的形式审查、风险提示、立案指导等工作。
（三）配齐配强行政审判队伍
各中基层法院行政审判庭一般配备2名以上行政法官，一名法官带一个审判团队。适应合议庭成员随机确定的需要，加强全能型法官、复合型法官建设，提高行政法官胜任办理各类案件的能力。
（四）加强宣传引导
着力推进改革感知工程，加强改革宣传，通过发布新闻、印发宣传册、公布典型案例等方式，有效应用网络、微博、微信等新媒体平台，扩大改革影响力，让社会各界了解支持改革，营造人民群众了解改革、认同改革、拥护改革，行政机关支持改革、保障改革、推动改革的良好舆论氛围。积极接受社会各界监督，主动、及时回应社会关切，凝聚和传播改革的正能量。
（五）建立健全府院良性互动、无缝衔接的制度体系
处理好各级法院与属地政府之间的关系，以及异地法院与属地法院之间的关系。异地法院与属地法院之间，要做好立案联动、审判联动、协调联动，加强信息传递、动态分享。属地法院要协助异地法院熟悉辖区案件的类型、特点和处理方法。属地法院对从本地党委政府获取的相关信息，要及时向异地法院通报，向上级法院报备。提高案件协调在案件评查中的比重，提升异地管辖法院协调化解纠纷的积极性，明确属地法院负有协作义务，充分发挥中院、高院的作用。
（六）建立改革质效评估机制
坚持提高案件质效这一根本，加强审判管理和重大案件院庭长把关力度，持续关注原告选择异地管辖率、上诉率、发改率、申诉率、行政机关负责人出庭应诉率等重点指标，继续随案向当事人发放改革试点问卷调查表并及时收回，增加人民群众满意度调查，切实提高行政案件审判质效。