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关于制约建立法官员额退出机制的成因分析

作者:admin 信息来源:未知 发布时间:2018-10-23 19:34

2018年4月,中央出台的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中明确要求海南省要“建立法官员额退出机制”,这一制度意义重大,能促使能力不适应、考核不达标、缺乏担当的法官退出员额,把机会留给更多优秀人才,实现法官队伍正规化专业化职业化,为保障司法公正提供坚实有力的人才队伍。通过对海口法院司改以来的法官员额退出相关实践进行分析,发现建立这一制度主要存在以下几方面制约因素:
   一是人民法院案件受理数量呈逐年攀升态势,增加一线员额法官的实践需求远远大于建立法官员额退出机制的需求。2015年,海口法院收案47821件,法官人均办案176件,同比分别增加31.41%、85.26%;2016年,海口法院收案57727件,法官人均办案235件,分别同比增加20.71%、33.52%;2017年,海口法院收案82642件,法官人均办案34 1件,分别同比增加43.16%、45.11%,较司改首年2015年分别增长72.82%、93.75%。而同期,海口法院干警总人数基本稳定,并未明显增加,同时担任院领导、庭长的法官因各种原因能够投入到办案上的精力十分有限。
   二是《法官法》在法官员额制改革后尚未配套修改,法官员额退出标准仍有待明确。中央出台的《保护司法人员依法履行法定职责规定》中明确“非因法定事由,非经法定程序,不得将法官免职、辞退或者处分”,法官员额的退出标准,应当与上述要求结合起来。司改后,立法机关已于去年就《法官法》相关规定进行审议修订,但尚未通过。省级及以下机关制定的文件可以细化相关程序,但无权限也不适宜做出创设性规定。司改三年来,海口法官员额基本都是自然退出(例如退休、去世、辞职)以及正常退出(例如主动辞去员额、调离法院等),并无因办案绩效考核不达标、不胜任法官职务或违纪违法等情形而强制退出。
   三是员额法官的增补过于缓慢,退出机制建立缺乏基础保障。海南首批员额于2015年2月确定人选,3月开始办案,但直到同年7月才完成省级表决。2016年,海南法院收案比司改前增长50.92%,但也没有开展二次选任。从2015年2月到2017年5月底,在海南法院员额法官已经累计流失10.41%(海口流失14.12%)的情况下,第二批选任才于2017年6月启动,9月完成省遴选委表决,10月完成人大常委会任命上岗,对于案件量过大的海口法院而言,耗费两年半以上,时间过于漫长。以海口中院为例,第二批选任后增补了4名员额法官,但不到半年就再次流失5名员额法官,第三批增补还不知何时能开展,一线法官的压力可想而知。
   四是员额法官人员流失现象较为突出,主动放弃的占大多数,增强法官尊荣感和各种履职保障仍是当前重要任务。以海口法院从司改前383名法官中择优遴选的第一批269名员额法官人选为例,从2015年3月到2018年5月共流失51人(已剔除海口法院内交流的院领导型法官4人)。其中,除到龄退休、因公殉职的19人外,还有辞去公职9人、辞去员额13人、调出海口法院9人、提前退休1人;主动放弃继续担任海口法院员额法官的共32名,约占流失总数的62.75%,他们基本都是45岁以下的一线中青年审判骨干,其中还有8名是80后的年轻入额法官。此外,还存在因长期患病无法履行办案职责等少部分隐形流失情形。
   五是全省统筹调配力度不够,地区间的人案配比不平衡问题突出,海口等改革热点地区缺乏先行先试员额退出机制动力。法官员额的地域分配,未充分体现海南省各中级法院之间、各基层法院之间的人均办案量的巨大差异。2015年,海口法院收案量47821件,分配的首批法官员额数271个,分别占全省法院的38.87%、23.63%;2017年,海口法院收案量82642件,二批选任时重新核定的法官员额数279个(含额外增加的8个员额),分别占全省法院的44.07%、23.74%。三年来,核定给海口法院的法官员额增幅仅为2.95%,与同期72.82%的案件增幅很不匹配。而且,缺乏有效的候补或者备选法官制度,每一批选任中出现个别被否决或者主动放弃的都不能及时递补,导致每一批员额法官选任都不能足额选任。
   六是法官员额制改革等相关配套改革不到位,法官们境地尴尬、不堪重负。员额法官已实行单独职务序列,退出员额后的分流使用,行政职级确定,工资、津贴待遇等配套政策还不明朗。另外,近年来,海口员额法官需要在审判监督管理、司法公开、案件评查、司法调研、普法等方面需要投入越来越多的精力。作为海南案件受理数量最多的地区,虽然辅助人员总体数量能达到全院总人数的50%的比例,但是大多是新手上路,质量参差不齐且流动性大。法官、法官助理、书记员配备情况,离最高法院“1:1:1”的要求还有很长的距离,很多事务性、程序性工作仍然需要员额法官参与。