建立法官员额退出机制的思路和对策——以海口法院为分析样本
作者：admin 信息来源：海口中院 发布时间：2018-10-16 18:44
海口中院课题组
2017年7月，随着最高法院首批员额法官选任完成，法官员额制改革在全国法院已经全面落实。但是员额制改革还远远不是完成时，员额制改革还需要很多的配套措施。对于法官员额制改革后，如何适应人民法院审判任务和人民群众司法需求的变化，如何建立法官员额退出机制，让不适合、不胜任的法官及时退出员额，通过“有进有出”保持法官队伍高质量，都是我们面临的新问题。本文以海南法院尤其是海口两级法院司改三年来员额退出实践为切入点，对其制度基础、制约因素进行探讨研究，并提出自己的思考。
一、建立法官员额退出机制的意义
一是建立法官员额退出机制是贯彻十九大精神的基本要求。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中进一步提出了“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制”的要求。2017年10月25日，中共中央办公厅印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》（简称中办44号文件）明确提出“建立员额统筹管理、动态调整机制”。2018年1月22日，中央政法工作会议提出，各省区市要健全员额退出、增补机制，实现员额进出常态化、制度化。全面深化司法改革，是党中央作出的重大战略部署，是全面深化改革、全面依法治国的重要组成部分，对完善中国特色社会主义司法制度、促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。习近平总书记多次强调，司法改革要牵住司法责任制这个“牛鼻子”，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。法官员额制是按审判规律配置司法人力资源、实现法官正规化、专业化、职业化的重要制度，是司法责任制的基石。完善司法责任制，是全面深化司法体制改革的关键，要全面落实司法责任制，建立法官员额动态调整机制，必须要求能力不适应、考核不达标、严重违纪违法的员额法官，要及时退出员额。
二是建立法官员额退出机制是实现法官“三化”目标、不断提高司法公信力的必要配套措施。从最高法院2015年发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》内容和体系来看，“建立法官员额制度”只是“推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设”项目下的6项改革任务之一。法官员额制改革从整体上提高了法官任职门槛，严格控制了法官员额比例，将原来法官队伍中具有高素质、高标准的审判人员确定为员额法官，为实现法官队伍的“三化”打下了坚实的基础，但是还不能认为入额法官就是“三化”法官。法官入额，不等于终身入额，入额法官考核不过关、作风不过硬的要退出员额，形成“能进能出”“能者上，不胜任者让”的正确导向。将员额退出与办案绩效考核挂钩，对于只拿待遇不愿尽责、担当不够不敢尽责、能力不足不能负责以致办案绩效考核不达标的法官，启动法官员额退出程序，让那些不胜任工作的法官及时退出员额，倒逼法官主动加强学习，把所有精力放在正确办理案件上，极力避免出现问题案件，这样就能够让员额法官自我加压，自觉主动提升业务能力和专业水平，从而推动员额法官队伍素质实现大幅提升。同时，实行法官员额退出机制，有利于让办案多、质量高、效果好的人员入额，尽力确保所有员额法官都身体健康、精力充沛、业务精湛，尽力确保让人民认可的法官行使审判权。
三是建立法官员额退出调整机制是为海南全面深化改革开放提供司法政策保障的需要。海南省因改革开放而生，也因改革开放而兴。深化司法体制改革，是全面依法治国的重要内容，是全面深化改革的重中之重。作为第一批司法体制改革试点地区，2015年1月，在无先例可循情况下，仅用3个月，海南法院在全国率先完成过渡期员额法官选任工作。最高法院院长周强两次批示肯定海南法院司改工作，称海南法院“司法改革走在全国前列，发挥了示范作用”。 2018年4月，中共中央、国务院出台的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（简称中央12号文件）提出，要在新的历史条件下，推动海南成为“新时代全面深化改革开放的新标杆”，要“高标准高质量建设自由贸易试验区”“探索建设中国特色自由贸易港”。该意见还明确提出 “建立法官、检察官员额退出机制”，并作为“强化政策保障”的重要内容之一。在这种背景下，海南应当扛起责任担当，发挥主体责任，主动作为、真抓实干，敢为人先、大胆探索，保持在全国司法体制改革第一梯队的优势，争取尽快在全国法院率先建立员额法官退出机制，为海南全面深化改革完善和强化司法领域的政策保障。
二、建立法官员额退出机制的制度基础
一是中央和国家层面。主要是2001年6月修订、2002年起施行至今的《法官法》第十三条规定的法官应当依法提请免除其职务的8种情形：⑴丧失本国国籍的；⑵调出本法院的；⑶职务变动不需要保留原职务的；⑷经考核确定为不称职的；⑸因健康原因长期不能履行职务的；⑹退休的；⑺辞职或者被辞退的；⑻因违纪违法犯罪不能继续任职的。另外，还有《法官法》第十六条规定需要任职回避的。2016年7月，中办、国办印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第六条规定了可将法官免职的9种情形，其中前8种情形主要是重申《法官法》规定，同时增加将“因健康原因长期不能履行职务的”期限明确为“超过一年”，增加了第9种情形“违反法律、党纪处分条例和审判纪律规定，不适合继续担任法官职务的其他情形”。2017年9月，《法官法》也进行了修订，但未涉及上述内容的修改。2017年10月，中办44号文件第六条规定了6种法官退出员额的情形，除了退休、离职情形主要是重申既有规定，增加规定的其他4种情形为： ⑴法官调离办案岗位的；⑵办案绩效考核不合格的；⑶担任领导职务的法官不办案或者办案达不到要求的；⑷不分管办案业务的领导班子成员以及非业务部门负责人进入员额未按时调整到一线办案岗位的。综合起来，当前中央、国家层面的规定体系中，法官应当退出员额（免除法官职务）共有13种情形。当然，中办这些文件规定带来的变化，目前尚未被吸收和落实到《法官法》中。
关于法官“被辞退”应免职，《法官法》第四十条规定了5种“予以辞退”情形：⑴在年度考核中，连续两年确定为不称职的；⑵不胜任现职工作，又不接受另行安排的；⑶因审判机构调整或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；⑷旷工或者无正当理由逾假不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的；⑸不履行法官义务，经教育仍不改正的。2016年7月，中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》第七条规定了将法官辞退的6种情形，其中前5种主要是重申《法官法》的规定，增加的第6种情形为“违反法律、党纪处分条例和审判纪律规定，不适合继续担任公职的其他情形”。
关于法官“违纪、违法犯罪”，《法官法》第三十二条规定了13种情形：⑴散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工；⑵贪污受贿；⑶徇私枉法；⑷刑讯逼供；⑸隐瞒证据或者伪造证据；⑹泄露国家秘密或者审判工作秘密；⑺滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益；⑻玩忽职守，造成错案或者给当事人造成严重损失；⑼拖延办案，贻误工作；⑽利用职权为自己或者他人谋取私利；⑾从事营利性的经营活动；⑿私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；⒀其他违法乱纪的行为。但是，对于上述13种行为，《法官法》仅规定“应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并未明确哪种具体行为应给予开除公职或者免去法官职务的处分。2009年12月，最高法院印发《人民法院工作人员处分条例》，用111个条文，规范包括法官在内的法院工作人员的行为，并细化对各类违法违纪行为的惩戒，共有七类85种行为可能导致“撤职”以上处分进而被免去法官职务。2016年7月，中办、国办印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第八条规定，只有具备下列情形之一的，方可对法官作出撤职处分：⑴违反党纪，受到撤销党内职务及以上处分的；⑵违反审判纪律，情节较重的；⑶存在失职行为，造成严重后果的；⑷违反法律、党纪处分条例和审判纪律规定，应当予以撤职的其他情形。这一规定客观上对《法官法》及上述处分条例规定的情形进行了再归类，但是因为规定不完全一致，相关规定的解释空间非常大，应当注意从严掌握。
二是海南地方层面。2015年3月，海南高院印发了《海南省法院完善司法责任制实施办法(试行)》。该办法第83、86、88和114条主要明确了考评结果为不胜任法官岗位并应依程序免去其法官职务的9种主要情形：⑴违反职业伦理要求，作风不良的；⑵无正当理由，未能达到最低办案数的；⑶案件严重超审限的，或无正当理由有两件以上案件超审限的；⑷两件以上案件被评为不合格的，或一件不合格案件造成严重不良影响的；⑸作为主审法官和合议庭法官的案件，为规避独立审判责任，上会讨论案件数量较多且超过限定比例的；⑹不能完成工作任务，或在工作中因严重失误、失职造成重大损失或恶劣社会影响的；⑺由于身体原因，长期无法正常履职的；⑻无正当理由不参加定期考核的；⑼对于在案件质量评查过程中，多次出现案件质量一般瑕疵或出现二次以上重大瑕疵的。2016年、2017年，中办、国办陆续出台了新规定，但海南高院尚未对原有实施办法进行修改。2018年4月，中央12号文件对海南提出“建立法官员额退出机制”要求后，海南尚未出台关于员额退出的规范性文件。
三、建立法官员额退出机制的制约因素
我们以海南法院尤其是海口两级法院法官员额退出实践为例进行调研分析，发现真正建立法官员额退出机制存在六个方面的制约因素：
一是人民法院受理案件数量每年持续大幅增长，增加法官员额的实践需求远远大于退出需求。2015年，海口法院收案47821件，结案45909件，法官人均办结169件，同比分别增加31.41%、32.17%、85.71%；2016年，海口法院收案57727件，结案55106件，法官人均办结234件，分别同比增加20.71%、20.03%、38.46%；2017年，海口法院收案82642件，结案79201件，法官人均办结327件，分别同比增加43.16%、43.72%、39.74%。2018年1-6月，海口法院收案52038件，新收同比上升26.55%。而同期，海口法院干警总人数基本稳定，并未明显增加，同时担任院领导、庭长的法官因各种原因能够投入到办案上的精力十分有限，一线员额法官的办案压力连年递增。
二是《法官法》在法官员额制改革后尚未配套修改，法官员额在法律层面的退出标准仍有待明确。司改以来，海口法官员额基本都是自然退出（例如退休、辞职、调离法院等），并无因办案绩效考核不合格、不胜任法官职务、违纪违法等情形的强制退出。出现这一状况，与相关法律、省高院相关规定尚未随着中央文件配套修改也有一定关系。2016年7月的《保护司法人员依法履行法定职责规定》和2017年10月的中办44号文件均明确，非因法定事由，非经法定程序，不得将法官免职、辞退或者处分。而且，中办44号文件在明确六种退出员额情形外，还明确非因法定事由、非经法定程序，不得将法官调离。但是，上述两个文件对于退出情形的列举并不一致，而且有的文件有兜底条款，有的文件没有，应当以哪个为准？笔者认为，法官员额的退出标准，应当与上述两份文件的保护法官履职的共同要求结合起来，在《法官法》再次修订时，科学设定符合中央要求、符合审判规律的退出情形。待《法官法》配套修订后，再由省高院等省级相关部门对法官员额退出情形的执行标准进一步细化，以增强其可操作性和刚性。
三是法官员额因退休、辞职等导致的自然、正常退出后的增补过于缓慢，退出机制建立缺乏基础保障。司改后，各中基层法院员额法官选任的权限都上收到了省一级。海南首批员额法官于2015年2月确定人选，3月开始履职，但直到7月才完成省级审核。2016年，海南法院收案比司改前的2014年增长50.92%，都没有开展二批选任。从2015年2月直到2017年5月底，在海南首批员额法官已流失10.41%（海口已流失14.13%）的情况下，第二批选任才于2017年6月启动、10月完成省级审核，11月完成人大常委会任命才上岗，尤其对于案件量过大的海口法院而言，过程耗费两年半以上，时间过于漫长。以海口中院为例，第二批选任后增补了4名员额法官，但不到半年就再次流失5名员额法官，第三批增补还不知何时能开展，一线法官的压力可想而知。
四是员额法官流失较为突出，主动性流失的占大多数，增强员额法官尊荣感和各种履职保障仍是当前重要任务。以海口法院从司改前383名法官中择优遴选的第一批269名员额法官人选为例，从2015年3月到2018年5月共流失48人（已剔除海口法院内外部交流的院领导型法官7人）。其中，除到龄退休、因公殉职的19人外，还有辞去公职9人、入额后又辞去员额13人、调出海口法院6人、提前退休1人；主动放弃继续担任海口法院员额法官的共29名，占流失总数的60.42%，他们基本都是45岁以下的一线中青年审判骨干，其中还有8名是80后的年轻入额法官。另外，因患病长期无法履行办案职责等小部分隐形流失情形未计算在内。因办案责任而责令退出员额属于一种较重的惩戒，应当谨慎使用。近年来，海口法院个别受到严重警告、降级等程度惩戒的法官尚且未被责令退出员额，对于少部分法官出现案件瑕疵或未造成严重后果的情形，所在法院往往更倾向于通过加强审判监督管理来解决，而不是启动退出机制。
五是全省法官员额统筹调配使用力度不够，地区间的人案配比不平衡问题突出。2015年，海口法院收案量、分配的首批可使用法官员额数（271个），分别占全省法院的38.87%、23.63%；2017年，海口法院收案量、二批选任时重新核定的法官员额数（279个），分别占全省法院的44.07%、23.74%。三年来，核定给海口法院的可使用法官员额增幅仅为2.95%，与同期72.82%的案件增幅很不相称。2017年，海口法官人均办结案件量是全省的1.79倍，是全国法官人均的1.72倍。2018年上半年，海口法院收案量占同期全省法院的47.31%。2016年，海南各县市法院的编制就已实现省级统管。但2017年核定的可使用法官员额的地域分配，仍未充分体现出海南各中院之间、不同县市基层院之间的人均案件量的巨大差异。而且，法官选任缺乏有效的候补人员制度，选任中出现个别被否决或者放弃的都不能递补，导致每一批员额都不能足额选任。
六是法官员额制相关配套改革不到位，责令个别法官因少部分案件质效不佳退出员额缺乏说服力。员额法官已实行单独职务序列，退出员额后的职级确定、工资、津贴待遇等配套政策还不明朗。另外，近年来，海口员额法官在审判管理、司法公开、接受监督、普法等方面需要投入越来越多的精力。作为海南案件量最多的地区，海口虽然辅助人员总体能达到50%，但是不能胜任法官助理和书记员的人员非常多，法官、法官助理、书记员配备比例总体还不足“1:0.5:1”，很多事务性、程序性工作仍然需要员额法官参与办理，加上案件增幅大，出现瑕疵的概率必然更高。因案件瑕疵而责令退出员额，应当考虑到全省不同法院、不同法官工作量的巨大差异，得到所在法院一线法官的基本认同。
四、建立法官员额退出机制的应对策略
一是进一步落实和强化对员额法官的各种履职保障。应当为员额法官配备数量充足的审判辅助人员。在审判任务较重的中基层法院，确保优先实现法官、法官助理与书记员的人数比例达到1:1:1。通过提高工资待遇、优化物质保障等条件增强审判辅助人员的稳定性。坚决禁止给法官安排社会维稳、征地拆迁、文明创建等非审判工作，减少其行政管理等法院内部非审判事务，尽可能为法官“减负”，确保其专司办案。主动向党委政府汇报，主动与组织人事部门、财政部门沟通，推动法官相关政治、经济待遇的落实。及时启动法官选升工作，通过公开、公正的选升工作鼓励干事者，调动法官的工作积极性。进一步完善法官权益保障机制，要选择一些典型案例事例，切实维护法官合法权益，为其公正司法营造良好环境。
二是细化法官员额退出的情形和执行标准。近年来，陆续出台的中办文件对退出情形规定不一致的，应以最新文件为准。2017年10月中办44号文件规定了六种应当退出员额的情形：法官调离办案岗位、退休、离职、办案绩效考核不合格、担任领导职务的法官不办案或者办案达不到要求、不分管办案业务的领导入额后未调整到一线办案岗位。另外，现行《法官法》还规定了六种与上述文件不冲突的应当退出员额的情形（免去法官职务）：丧失国籍、调出本法院、因健康原因长期不能履行职务的、被辞退、因违纪、违法犯罪不能继续任职、法官之间有近亲属关系需要任职回避的而一方需退出的。我们认为，应当尽快将中办44号文件的精神吸收到《法官法》中，同时应当重点细化和规范被辞退、违纪违法情形的退出。关于被辞退问题，《法官法》第四十条第（五）项规定“不履行法官义务，经教育仍不改正的，予以辞退”，太过模糊，伸缩空间太大，建议对“法官义务”范围进行细化。关于违纪违法问题，《法官法》第三十二条规定，法官存在13种违法乱纪行为，应当给予处分。但是，达到何种程度处分的违纪违法，才属于“不能继续任职”，需要进一步明确和细化，以增强其可操作性和刚性。
三是构建规范的法官员额退出程序。严格按照中办44号文件，根据法官退出员额原因的不同，应设置不同的退出程序。因退休、去世等原因自然退出的，由所在法院提请免去职务，并报省高院和省遴选委备案。要重点规范不胜任法官职务、能力不足、考核不合格、受到违法违纪惩戒等情形的退出，对此可以责令退出员额，由所在法院党组审议决定，报请省高院党组批准后，报省遴选委备案。经责令退出而不退出的，依法提请免去其员额法官职务，可以实行强制退出（院长依法提请免去其法官职务）。对于担任领导职务的法官的员额退出，应当考虑到所在法院处理的难度，建议通过上级法院定期专项督查制度来推动落实。对员额法官的退出问题，各级法院党组在研究时必须坚持实事求是、严谨客观的原则，严格把握评判标准并妥善处理。所在法院党组在对员额法官退出问题研究后，应与本人见面，如法官本人对退出决定不服，可按程序向省遴选委提出异议，省遴选委应对其申诉情况进行调查复核，并将复核最终结果书面反馈本人和所在法院党组。
四是尽快建立高效的员额法官动态增补机制。海口法院入额法官的流失情况较为严重，流失比例高于全省平均水平，必须要改变过去增补过于缓慢的问题。要大幅缩短员额法官增补周期。全省各法院“随缺随补”是最理想的状态，但短期内难以实现，也难以保证遴选标准统一，全省法院定期进行集中增补最为简便易行。我们认为定期增补的期限不宜过长，根据海南法院近年来案件量增幅较大的实际，可以考虑每季度或者每半年进行一次全省范围内的集中增补。结合当前的“考试+考核”的遴选模式，我们可以对于“考试”成绩实行一至两年内有效，一至两年内增补时无需再单独组织考试，“考核”成绩仍由所在法院在推荐时进行考核。
五是探索在基层法院建立“候补法官人才库”。具体做法是，在全省法院进行第三批员额法官集中选任时，从未入额的人员中，根据考试考核成绩排名先后和个人意愿，建立基层法院“候补法官人才库”，或者单独组织选任候补法官。对候补法官与员额法官采取完全同等的任职和审核标准，同样报省高院党组审核、省级法官遴选委员会审核备案，只是等待出现缺额时，再由所在基层法院院长直接提请人大常委会任命，任命后即正式进入员额，开始履职办案。这样一来，既可以让法官助理看到较为明朗的职业前景，调动其工作积极性；又可以在基层法院形成更科学、有梯度的“法官助理—候补法官—员额法官”的人才养成路径；还可以探索赋予候补法官有限的办案权，具体范围可以再研究。这一制度，也有利于在中高院出现缺额时随时通过从下级法院遴选的方式增补法官，减少对基层法院的影响，真正把基层法院尤其是基层人民法庭建成司法人才的培养基地。
六是加强全省法院法官员额统筹调配使用力度。十九大报告指出要“统筹使用各类编制资源”，这为破解全省员额法官编制难题提供了思路。中央12号文件明确提出“支持海南按照实际需要统筹使用各类编制资源。”在解决部分基层案件与员额法官过分不匹配问题上，省相关单位要切实担当起来，以钉钉子精神抓推动。下一步，在分配法官员额上，全省法院应当在严格落实中央控制的员额比例基础上，实行省内纵向、横向间统一调配、动态调整。注重进一步向基层和一线倾斜、向办案任务重的地区倾斜，重点帮助海口等案件量大的地区法院缓解压力。同时，要适当增加案件量过高地区的政法编制数，带动员额法官编制的相应增长。要加强上派下挂交流，培养基层法官。另外，建立常态化的入额法官在上下级、不同地区法院之间的挂职交流制度作为补充，以期更灵活地达到入额法官资源的再平衡与再分配。
总之，海南应当根据“新时代全面深化改革开放的新标杆”的定位，尽快建立法官员额退出机制，将能力不适应、考核不达标的员额法官坚决及时退出员额，为海南自贸区（港）建设培育一支正规化、专业化、职业化的法官队伍，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。