审判权与执行权的分离模式研究—以民事执行权的配置为中心

审判权与执行权的分离模式研究
               -------以民事执行权的配置为中心
苏铭、黄谦

　　引言
　　民事执行，是指人民法院的执行组织，依照法定的程序，行使司法执行权，强制义务人履行已经发生法律效力的人民法院的判决、裁定或其他法律文书所确定的义务的活动。在“执行难”问题日益成为社会问题的形势下，最高院推动全国法院掀起了一波又一波的执行改革浪潮。改革的核心一直以来都是围绕着审判权和执行权如何进行分离及配置给哪些主体而展开，然而要对裁执合一的执行体制进行改革，则首先要对人民法院在民事执行中行使的权力进行科学的界定和合理的配置，这是改革执行体制，完善执行机制，规范执行活动，最终解决“执行难”和“执行乱”的前提。因此，如何科学界定和优化配置民事执行中的权力，就成为当前司法界必须要研究解决的重大理论和实践问题。本文以民事执行权的配置为中心，从我国目前民事执行权配置存在的问题谈起，通过对民事执行权性质进行分析，将其所包含的具体权能划分为执行实施权和执行裁决权，并考察国外的民事执行权的配置，提出了结合审判权与执行权相分离，将执行裁决权从执行局剥离出来，建立单独的执行员序列，以中级人民法院为基本单位，统一管理执行案件，统一指挥、调度执行实施力量，案件分段集约执行，形成法院执行工作与行政区划适当分离的格局。
　　一、我国执行权配置的历史演进及存在的问题
　　（一）执行权配置在我国的历史演进
 　　民事执行权配置包括两方面，一是执行权外部配置，即由什么机关行使执行权，或者说由几个机关共同行使执行权。二是执行权内部配置，执行权在上级和下级法院之间怎样进行配置以及执行权在同一法院内部如何进行分配。
　　1、执行权在法院外部的配置。在我国历史上，执行权一直由审判机关负责行使。古代中国长期实行的是由行政长官掌握司法，兼管裁判和执行的制度。在整个封建社会时期，因为行政和司法不分，官府集行政权与司法权位于一体，既负责案件的审判，又负责案件的执行。民国时期，设立了专门审判案件的法院，由法院负责案件的审判和执行。新中国成立后，执行权一直配置在人民法院。
　　2、执行权在法院内部的配置。新中国最早关于强制执行的规定载于1950年制定的《中华人民共和国诉讼程序试行通则》，其中规定第一审法院可以实施强制执行。执行权在法院内部配置上经历了四个阶段：第一个阶段，在法院内部设立专门的执行人员负责执行。第二个阶段，审判权与执行权合二为一。从上世纪五十年代末到七十年代后期，执行权由负责审判案件的法官来行使。第三个阶段，设立专门执行机构。从八十年代到世纪交替，全国各地人民法院开始在法院内部设立专门负责执行的机构，即早期的执行庭，配置了专门的执行人员。第四个阶段，在法院内部设立了专门的执行局。执行局最先出现是在云南高院，1998年，云南高院为了加强案件的执行，首次将设置在法院内部的执行庭变更为执行局。2000年9月最高人民法院下发《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》（以下简称：《机构改革通知》）要求地方各级法院统一设立执行局。此后，《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（以下简称：《规范意见》）和《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》（以下简称：《配置意见》）下发，明确中基层法院执行局设置执行审查、执行实施、申诉审查、综合管理机构，分别行使实施权、审查权、督办权和管理权，至此，执行局内设机构设置与职权配置模式在应然层面上达到统一。
　　（二）当前执行权配置存在的问题
　　1、执行权的纵向配置存在的问题。一是对执行权的管辖权分配不合理。民诉法规定，执行案件由第一审法院和主要财产所在地法院管辖，因为大量的民事案件均由基层法院管辖，结果是基层法院负责绝大部分案件的执行，基层法院多年来案多人少的矛盾未得到根本解决。随着经济繁荣，公民法律意识增强，法院的案件呈逐年增加的趋势，这个矛盾越来越尖锐，大多数执行案件又在基层法院执行，给基层法院的工作造成巨大压力。中级法院因为管辖的一审民事案件有限，结果就是案件数量与办案人员的数量明显不成比例。而高级法院则主要进行对辖区案件的统筹监督管理，基本不负责案件的执行，但其配备的人员数量充足，机构完备。中高级法院执行人员的法律素质也比基层法院的执行人员要高，人员配备又齐全，划分有各个专门科室，分工合理，但案件又不多，造成资源浪费情况极为严重。二是由基层法院负责绝大多数案件的执行，容易造成地方保护主义，对法院执行工作形成阻碍。基层法院管辖的区域范围有限，往往是熟人社会，又是执行案件当事人所在地或经常居住地以及主要财产所在地，地方保护主义形成在所难免。
　　2、执行权的横向配置存在的问题。为了解决在执行过程中出现的执行乱的现象，部分法院探索对执行裁决权和执行实施权进行分离的改革模式，将执行案件中需要对当事人的实体权利进行裁决的执行裁决权从执行局分离出来，由业务审判庭进行审理。对执行异议裁定不服向上级法院复议的，由上级法院相应的民事业务审判庭办理。一些基层、中级法院还规定由审判监督庭负责办理执行程序中出现的执行异议、执行复议及执行监督等案件。经过一系列审判和执行分离制度的改革，将原来全部由执行局行使的执行权在业务审判庭与执行局之间进行再分配。但是这种改革模式，在实践中也出现了以下问题：一是影响案件的执行质量。我国没有独立的强制执行法，关于执行的程序和实体规定散见于《民事诉讼法》及各种司法解释及规定等，从未从事执行工作的审判庭法官不熟悉执行业务，对执行需要适用的法律不熟悉，造成适用法律困难。二是影响案件的执行效率，审判庭在办理执行复议和执行异议案件的过程中，因对执行有关的法律不熟悉，在适用法律时要么向执行局征求意见，要么重新查找相关规定，严重拖延了案件的审理。三是没有实现执行裁决权和执行实施权的彻底分离，部分职能相互重叠，造成了司法资源的浪费。
　　3、执行权的行使主体问题。最高院下发的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》明确了要在中级法院和基层法院的执行局内部设置执行审查、执行实施、申诉审查、综合管理机构，分别行使实施权、审查权、督办权和管理权，这标志着全国各地法院系统的执行权分权机制改革走向形式上的统一。执行审查权由法官行使，执行实施权由法官或者专门负责实施的人员行使。这种执行权的配置方式，比较适合在那些案件多、执行力量较充足的经济发达地区实行，并且在上述地区确实起到了提高执行效率的作用，但是在案件数量少、法官人数亦缺乏的经济欠发达地区的基层法院，执行局的法官人数甚至无法组成完整的合议庭，因此难以落实到位。
　　二、执行权的理论分析
　　（一）执行权的性质辨析
　　民事执行权是民事执行机关强制义务人履行义务、实现生效法律文书确定的给付内容的国家公权力。其究竟属于什么性质的权力，理论界一直有争议，主要有五种观点：第一种观点认为民事执行权属于行政权；第二种认为民事执行权属于司法权；第三种认为民事执行权既包括司法权性质的执行裁决权，也包括行政权性质的执行实施权；第四种认为民事执行权是司法裁判权和司法行政权合一，客观上形成司法权吸收行政权的关系；第五种认为民事执行权就不是一种独立存在的权力，其性质依附于作出执行依据的国家权力的性质。
　　行政权说的主要目的是通过限制执行权和变更负责执行的主管机关以规制执行活动，其主要观点是执行工作具有行政权的主动性、命令性、强制性等特点，应由行政机关行使。但是行政权说无法解释执行活动并不只有单一的执行实施权，在执行活动中依然存在大量的涉及当事人实体权利的争议需要执行机构作出裁决，即执行裁决权，该部分权力必须由具有专业法律知识并受过专门法律培训且具有法官资格的人作出。另外如将执行实施权交由行政机关行使，则执行裁决权如何行使，如果将执行裁决权交由法院行使，实施权由行政机关行使，将会严重影响执行效率。
　　司法权说反对民事执行权系行政权的性质界定，认为民事强制执行权是司法权，是法院的职权之一，应由法院行使。
　　国家公权力说则是一种相对折中的观点，认为执行权包含了司法权与行政权两类不同性质的权力，原因是执行过程中包含了“纯粹的执行行为”，如冻结、扣押、拍卖等；也包含“执行救济行为”，如执行异议等。因此该说认为执行权是司法权与行政权有机组合而成的相对独立的公权力。
　　无论是司法权说还是国家公权力说，都主张应由法院行使民事执行权。
　　（二）执行权的权能说
　　众所周知，之所以要进行执行权分权改革，就是因为传统模式的审判权和执行权合二为一的高度集权机制存在着诸多弊端，任何权力均需要进行合理的分解和科学合理的配置。当前无论是在理论界还是实务界，均认为两分论能比较合理的对民事执行权的权能进行解释，即认为民事执行权可分为执行实施权和执行裁决权，除此之外，也有一些主张执行权权能三分论、四分论、五分论以及六分论的观点（见表一）。

表一  民事执行权组成内容理论

 
　　2001年最高人民法院确定浙江省绍兴市中级人民法院和福建省厦门市中级人民法院为全国执行机构和执行工作体制改革试点法院。试点结果是确定执行机构改名为执行局，取代了原来的执行庭，这一执行体制被称为“执行局模式”。“执行局模式”说明最高院已经意识到了执行权的性质与审判权的性质属于两种不同属性的权能，且执行权的行政权属性也得到了承认，在实际的执行工作中，该行政权属性也得到了充分的应用。但是，这种模式有其弊端存在，其忽略了在实际执行工作以及执行程序中，存在一些行为需要采用和司法程序相似的手段予以审查。
　　目前，二分论是比较统一的观点，而且二分论的相关理论也得到了广泛的传播，对民事执行机制改革的领导者有着较为深远的影响，因此也得到了他们的认可和支持。最高人民法院下发的《规范意见》和《配置意见》实际上就采用了二分论的观点，只不过是把执行裁判权的名称改为执行审查权而已。但是，不管是哪种对审判权和执行权进行分离的方案，其设置时的逻辑出发点均围绕着执行工作中的诸多事项而展开，为不同的执行事项寻找与其相匹配的权力，最后再根据权力在性质上的不同来设置与权力相对应的机构，并据此确定各个机构的职能，为各机构配置不同的执行人员，大家各司其职、各尽其责，实质上就是分工负责。
　　（三）审执关系探析
　　如果说对执行权性质的分析是科学配置执行权的前提，则对审判权与执行权的关系进行科学合理的界定，对于合理配置执行权具有重要的意义。有的学者从审判权与执行权的功能角度认为二者在本质特性上不同，“审判权的本质是判断，是对当事人之间的实体性权利义务争执作出确定性的判定。而执行权则旨在根据确定的生效法律文书通过对债务人采取执行措施以实现债权人的利益。”有的学者甚至认为执行权中不存在判断权，“执行权的权能中并不包含与审判权性质相一致的的裁决权，执行裁决权是个伪概念，是一个权力的乌托邦而已。”另有的学者认为，审判权和执行权均属于司法权，是并列位于司法权的下位权力，其中审判权是司法权的核心。
　　通说认为,狭义的司法权包含审判权和检察权两项权力，这里的审判权是广义上的审判权，既包括审理案件作出裁判的狭义审判权力，也包括民事执行权。因此，作为广义审判权下位概念的执行权与狭义上的审判权一起构成完整意义上的广义审判权。执行包括判断性的执行裁决行为和非判断性的执行实施行为。判断性的执行裁决行为需要理性、中立、公正行使，对判断结果法律应预设相应的救济途径，即向上级人民法院上诉、向上级人民法院申请复议，且上级法院对下级法院的监督亦应在相对应的程序上体现出来。而执行实施属于非判断性的执行工作，可以对其进行统一的管理和协调。
　　三、比较法视野下的执行机构设置
　　（一）在法院内部设立专门的执行机构
　　按照主要负责执行的主体区分，法院内设专门的执行机构还可以分为三类：
　　1、法官和执行员分工负责执行。代表国家主要有法国、德国和日本。这几个国家是由法官和执行员相对独立行使各自权力，并相互配合，但法官处于支配地位。在法国，法官负责许可执行、执行命令及裁判事项，执达员负责采取查封、扣押、拍卖等措施。德国的执行机关分为三种：执行官（或执行吏）、执行法院和受诉法院。执行官负责单纯事务性的执行，执行法院负责较为复杂的且带有判断性的执行事项，而负责案件审理的法院则负责审理执行异议。日本的执行机关由书记官、执行法院、执行辅助机关及执行官组成。书记官负责查封、扣押措施的登记和公告；执行法院负责不动产、船舶、航空器等的执行和对执行官的监督；执行官负责动产执行和财产交付；执行辅助机关根据法院的命令或委托，对不动产进行评估、管理以及船舶保管等。
　　2、由执行官负责执行。代表国家是澳大利亚。澳大利亚在法院设立执行官办公室，负责本州所有执行事务，执行办公室设有不同级别的执行官员。执行官除负有执行职责外，还负有法警的职责，负责看管被拘押人，负责法官和法院的安全，以及送达传票和法律文书等。
　　3、由法官负责执行。代表国家是意大利、西班牙等国及我国台湾、香港、澳门地区。在这些国家和地区，执行机构设在法院，法官拥有执行权，执行机构有执达员即执行员，其没有独立的法律地位，按照法官的指令采取执行措施，并负责文书送达。台湾地区《强制执行法》规定民事强制执行事务于地方法院及其分院设民事执行处办理。香港终审法院设有司法机构政务处，下设总执达主任和副总执达主任，他们领导的专门执行系统负责法院判决的执行。
　　（二）在法院外部设立执行机构或执行官
　　按照是否设立专门执行机关和执行官，分为两种：一种是法院外设专门执行机关，另一种是法院外设非专门执行官。前一种设置的供表国家是俄罗斯、瑞典，这些国家外设专门执行机关，配置专门执行员。俄罗斯联邦司法部１９９７年建立两套司法警察系统，一套是警卫系统，保卫驻地法院和法官的安全，维护审判秩序；另一套是执行系统，负责执行法院判决。瑞典则是设立执行局，独立于法院、检察院、警察系统外，是政府机构，执行员是政府雇员，独立行使执行权，执行争议和第三人异议须由法院裁判。另一种设置的代表国家是美国、印度、加拿大、英国等英美法系国家。这些国家的执行官是政府或警察系统的官员，除了判决执行、传票送达、法院保卫外，还有监所管理、治安事务等职责。英国的执行官是设在法院外的郡的官员，执行官负责法院判决的执行。美国州法院判决由州执行官执行，联邦法院的判决由联邦执法官执行，他们的身份都是警察。
　　（三）设立专门负责执行的法院
　　冰岛属于此种类型，执行判决由执行法院的一名法官负责执行，拍卖财产则由拍卖法院的法官负责。
上述有关国家和地区在执行权的配置上，无论是在法院内还是在法院外设立执行机构或执行员，基本都贯彻执行权分立原则。执行权分立原则，主张由法官行使执行工作中涉及当事人实体权利争议的裁判权，其不参与具体的属于执行实施权的执行工作，使执行权中具有被动性、消极性、中立性的司法权去制约执行权中具有主动性、积极性、命令性的行政权，这样有利于遏制执行权在行使中的滥用。上述国家中，不论是在法院外部设立执行机构还是在法院内部设立执行机构，对在执行工作中属于执行裁判的事项，几乎都是由法官来行使执行裁判权；而在一些从司法理念上认为执行工作是由法官来负责的国家和地区，对于执行工作中涉及的查封、扣押等属于事务性的工作，法官基本不会在法院以外执行。
　　四、 我国执行权设置的借鉴
　　（一）法院与民事执行工作均有或多或少的联系
　　从上述对域外各国的民事执行机构的设置模式可以看出，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，无论是将执行机构设置在法院内部的国家还是将其设置在法院外部的国家，也无论是采用由法院单独行使执行权的国家，还是采用法院与其他机构共同享有执行权的国家，民事执行权与法院都有或多或少的联系，尤其是一些重大的执行行为、涉及财产的执行以及在执行工作中对涉及实体争议的审查处理大都被法院独享。
　　（二）民事执行权中的执行实施权与执行裁判权相分离
　　域外各国配置民事执行权时，基本上均贯彻了执行权与审判权相互分离的原则，这也与我国民事执行权二分论的主流论点相契合。执行权与审判权的性质不同，不应该合并在一起行使，应该根据各自的权力属性进行合理配置。科学配置执行权，对执高执行效率，有效监督执行均有重大意义。总的来说，域外各国在设置民事执行权时，根据行政行为的模式来设置其中的执行实施权，而对执行工作中的执行审判事项则由法院、法官等按照审判程序模式来行使。
　　（三）执行救济程序设计严密
　　域外各国和地区在对民事执行权的具体配置形式上有所区别，却都根据权力与救济相辅相成的规则，针对执行事务中出现的执行人员损害当事人权利或执行人员滥用权力等情形，配套设置了相对应的救济程序，以确保当事人在执行程序中的各项权利。
　　五、执行权配置的新设想
　　现阶段执行工作中出现的种种困难与障碍，说明我国的执行体制仍然不够完善且存在诸多问题，必须进行进一步改革。执行的分权改革已经成为执行制度改革的方向。为贯彻党的十八届四中全会精神，最高人民法院正在进行相关调研和试点工作。执行权的分权改革主要是审执分离，从执行权外部配置来看，审执分离目前存在三种观点：一是彻底外分；二是深化内分；三是内外分结合。第三种观点主张把部分刑事案件执行工作转交司法行政机关，把部分非诉行政案件转交给行政机关，民事案件执行则坚持深化内分。
　　在法学领域，选择一种理论，其根本目的不是追求逻辑上的自我满足，最终目的应是指导立法和司法实践，解决司法实践中存在的问题。笔者不建议执行权在外部配置上彻底外分，不赞成贸然将执行权配置到法院外的行政机关。因为彻底外分从立法到司法都将是一项重大变革，在理论及实践上必须要有充分的准备及成熟的经验，外分的试点工作还未开展，无法显现出效果，目前最高院所开展的审执分离的试点模式均是深化内分；另外世界上有外分失败的先例（越南），当然外分失败的原因不一定出在外分上，很有可能与配套协作跟进不及时有关，但是外分失败的教训仍应引起重视。
　　笔者赞成执行权配置在法院，坚持深化内分，并赞成执行权在法院内部进行重新分配。
　　（一）对民事执行权的合理归位——设立专门的执行裁判庭
　　为了对民事执行权进行合理的归位，首先需要做的就是改变原来由执行局一个机构统一行使执行实施权和执行裁判权双重权力的模式，将民事执行权中分属于不同性质的执行权归属于不同的独立的机构分别行使，确保性质不相同的执行权能够根据其各自具有的内在规律进行行使。最高人民法院审判委员会专职委员、第一巡回法庭庭长、执行局局长刘贵祥《在全国法院执行工作座谈会上的总结讲话》中指出：“将执行裁决事项分离出执行机构是比较确定的方向”。具体到实际的执行改革中，就是要将民事执行权中属于执行裁决权的这部分权力从现有的执行局内部分离出去，如执行异议、复议、案外人异议之诉、债权分配之诉等，将其归于一个专门行使执行裁决权的独立的机构，这个机构与法院的其他审判庭室是平行的地位，其职能就是专职负责执行裁决权的行使。该独立机构和其他的审判庭一样，在处理案件时，实行合议制，按照少数服从多数的原则对案件进行审理，依法行使执行案件中的执行裁判权，更好地对民事执行中各方当事人的合法权益进行保护。同时，对该项执行裁决权，上级法院和下级法院之间的关系同其他审判业务一样，由各级法院在各自的管辖权范围内独立行使，是业务监督关系，而不是像行政机构一样属于行政隶属关系。而对民事执行权中剩余的属于执行实施权部分的执行事务，依然由现有的执行局来行使，这部分执行事务即体现了民事执行权中属于行政行为的属性，因此，上级法院和下级法院之间的关系与行政机构的设置类似，上级法院的执行局对下级法院的执行局进行垂直领导，对下级法院的执行工作进行统一的指挥、领导、协调和管理。通过对民事执行权中的各项权能进行合理的归位，顺应了审执分离改革的大趋势，使其中的执行裁决权和执行实施权相分离，改变了与执行裁决权不相符的行政化管理机制。
　　（二）对执行实施权的科学配置——建立单独执行员序列
　　将民事执行权中的执行裁决权从执行局剥离出来后，执行局不再配备或只配备极少数法官（便于及时处理一些与执行措施有关的裁决事项）。对于专门负责执行实施的人员，应建立与法官职称不同的单独执行员序列进行管理，从而促进执行实施更加专业化和职业化。根据民事诉讼法第二百二十八条和人民法院组织法第四十条的规定，执行工作由执行员进行。因此，执行员已经有其独立的法律地位和职能。但是在执行局人员管理上并没有单独设立执行员序列。笔者建议相关部门尽快出台文件，对执行员的各项条件作出明确规定。
　　（三）对执行管辖权的优化设置——执行管辖和行政区划适当分离
　　为了解决执行权地方化和执行案件分布严重失衡的问题，可以试行执行管辖与行政区划适当分离的模式，具体为：以中级法院为基本单位，统一管理执行案件，统一指挥、调度执行实施力量，案件进行流程管理，分段集约执行，形成法院执行工作与行政区划适当分离的格局。据笔者所知，该模式已在一些地方开始施行。
　　具有健全的执行指挥中心是执行管辖与行政区划适当分离的必要前提，同时，依靠高科技，建设自动化的功能强大的执行查控系统，推动高质量、符合执行工作自身规律的执行改革创新。近年来，最高人民法院在全国各地法院推行审执分离改革、建设执行指挥中心，从法院内部因素着手破解执行难问题，已取得显著成效，被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求这三大执行难题已得到有效解决。剩下被执行财产难动的一难问题，涉及地方和部门保护主义，必须通过执行管辖与行政区划相分离的改革来实现。如果将执行案件集中到中级法院执行，重新配置上下级法院执行权力，整合执行资源，推动执行集约化、信息化，可大幅提高执行效率和执行标的到位。
　　执行管辖与行政区划分离改革的具体形式：一是集约执行。执行案件由中级人民法院统一立案，集中管辖。中级法院设执行局、基层法院设执行小组，执行小组应加强执行人员的配备，中级法院执行局统一指挥辖区力量。执行案件实行分段集约执行，中级法院执行指挥中心通过执行查控系统集中查控被执行人财产；统一管理委托评估、拍卖工作，探索推行涉案标的物集中网上拍卖。执行财产的交付，包括房屋腾退、地上建筑物拆清场、停产停业等，由中级人民法院执行局及案件第一审基层法院执行小组共同实施。重大的执行案件，由中级人民法院指挥，调度辖区内执行实施力量完成交付工作。目前，集约执行的执行权运行模式已在全国一些法院开始推行，其所取得的成效也已得到了改革实践的证实，尤其是在东部沿海经济较为发达地区的中基层法院取得效果更为显著。但是，这种改革模式并不完全适合经济相对欠发达的中西部地区的中基层法院。这些地区的法院有其独特的地域特点：法院的案件数量不断增多但案情相对简单，由于多种原因，执行人员严重缺乏，完全达不到相应配置标准，法院辖区大部分地区都属于农村，农业人口占有较大的比重，且人口流动性强，农村的房屋难以交易。因此一味的在这些地区设置集约执行模式来运行，不利于提高执行效率，反倒会引发一系列的矛盾和问题。最为实际的办法是，根据这些地区独有的特点，采用集约执行的方法对查找被执行人的财产或财产线索，以减少执行成本，提高执行效率。二是强化案件流程管理。对存在地方保护主义和部门保护主义严重干扰，以及中级人民法院执行存在困难的案件，采用诸如提级执行、限时执行、交叉换执行员执行、执行听证等方式，强化对执行权在实际运行中的监督，确保执行权公正高效的运行。
　　上述设想，需对现有的两条法律规定进行突破。一是对执行案件管辖的法律规定进行修改。民事诉讼法第二百二十四条规定的执行案件由第一审法院和财产所在地法院管辖原则，主要是从方便当事人申请执行以及执行法院开展执行工作的角度出发，但是该规定没有考虑各地盛行的地方保护主义和部门保护主义对执行工作所造成的阻碍。针对该条，可以根据第二审法院对案件提级管辖的规定，尝试扩大第二审法院对执行案件的管辖权。二是对交叉执行、提级执行的法律规定进行修改，即对民事诉讼法第二百二十六条的规定进行修改。在司法实践中，执行法院超过六个月未对案件执行的，仅仅由申请执行人将向上一级法院提出由上级法院督促下级法院执行的申请，而由于上下级法院的执行人员相互熟识等原因，上一级法院通常只是向执行法院发出督促执行令，至于执行法院最终是否将案件执行到位，则不再过问，没有起到该制度应有的破除地方保护主义干扰执行和遏制消极执行的作用。因此，应该探索对执行法院存在明显不作为的案件，无需等待六个月期满，申请执行人可直接申请上级法院提级执行或交叉执行；对严重存在地方保护主义阻碍执行工作的案件，无需等待六个月期满，也无需当事人申请，执行法院依职权报请上级法院提级执行或交叉执行。

结语

　　民事执行改革历时已久，在此期间，充满着艰辛的探索，学者们默默为改革贡献着自己的智慧，实务者不断穷尽着自己的想象空间。民事执行权于司法权、行政权而言，是一种相对独立的国家权力。审执分离应在两层意义上使用：一层是审判权与执行权的分离；一层是执行过程中的审判权与执行权的分离。将不同内容的执行权分配给不同的机构来行使：执行实施权依然由现有的执行局来行使，在执行局内部则全部由单独的执行员具体负责，执行裁决权则由新设的执行裁决庭来行使。同时，以中级人民法院为基本单位，统一管理执行案件，统一指挥、调度执行实施力量，案件分段集约执行，形成法院执行工作与行政区划适当分离的格局倘若彻底落实了这些内容，执行过程中的权力行使的正当性和效率性便能得到协调和平衡。长久以来的“执行难”和“执行乱”困局，亦能迎刃而解。