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反思与完善:委托执行的实践困局与改革突围——以海口市两级法院委托执行工作为研究样本

作者:admin 信息来源:海口中院 发布时间:2017-03-06 09:16

反思与完善:委托执行的实践困局与改革突围
——以海口市两级法院委托执行工作为研究样本
海南省海口市中级人民法院
黄 勇
  缘 起
   “委托执行较之于异地执行,有利于节约执行成本和公共资源,有利于执行活动顺利开展,有利于加强执行工作中的廉政建设”。在委托执行的司法实践中,委托执行的效果并不尽如人意,存在很多问题。如委托执行案件执结率低、当事人权益难以实现等,已成为困扰法院执行工作的一大“痼疾”。本文以海口两级法院的委托执行实践为例,分析其存在的问题和原因,并提出解决对策,以为克服委托执行的“实践困局”,努力实现委托执行的“改革突围”提供一个借鉴和参考。
  一、海口市两级法院委托执行工作的研究样本
  近三年两级法院受理外地法院委托执行案件172件,总标的27953.57万元。已结150件,结案标的4103.34万元,其中执结75件,终结本次执行程序75件。实际执结率43%,执行标的到位率14%。
接受外地法院委托办理执行事项735件,其中,委托调查财产134件、委托办理查封、解封等其他事项601件,均已办结并反馈委托法院。
全案委托外地法院执行的案件36件,外地法院予以立案受理的案件33件,退回委托的案件3件。
委托外地法院调查被执行人财产的事项32件,均已办结。
  (一)海口中院受理外地法院委托执行案件的基本情况
  近三年来受理外地法院委托执行案件16件,标的23189.08万元。已结14件,结案标的1577.78万元,其中执结3件,终结本次执行程序11件,实际执结率18.75%,执行标的到位率6.8%。
  接受外地法院委托办理执行事项16件,其中,委托调查财产8件、委托办理查封、解封等其他事项8件,均已办结并反馈委托法院。
  全案委托外地法院执行的案件共4件,外地法院予以立案受理的案件4件,没有退回委托的案件。
  委托外地法院调查被执行人财产的事项2件,均已办结。
  (二)四个基层区法院的委托执行基本情况
  秀英区法院,近三年来受理外地法院委托执行案件7件,标的50.75万元,均属全案委托。已结7件,结案标的42.53万元,其中执结4件,终结本次执行程序3件,实际执结率    57.14%,执行标的到位率83.8 %。
  接受外地法院委托办理执行事项15件,其中委托财产调查7件、冻结2件、送达法律文书5件、委托拍卖1件,已办结14件并予以回复,撤回拍卖1件。
  全案委托外地法院执行案件5件,外地法院予以立案受理的案件4件,1件退回。
  委托外地法院办理执行事项8件,其中委托调查6件、送达法律文书2件,均已办结。
  龙华区法院,近三年来受理外地法院全案委托执行的38件,标的1912.53万元,已结27件,结案标的171.99万元,其中执结5件,终结本次执行程序22件。实际执结率13%,执行标的到位率9%。
  接受外地法院委托办理执行事项116件,其中,委托调查财产69件、委托办理查封、解封及其他事项47件,均已办结并反馈委托法院。
  全案委托外地法院执行的案件共12件。外地法院予以立案受理的案件10件,退回委托2件。
  无委托外地法院执行事项。
  琼山区法院,近三年来受理外地法院委托执行案件26件,标的1224.45万元。已结21件,结案标的1082.06万元,其中执结9件,终结本次执行程序12件。实际执结率30.77%,执行标的到位率70.01%。
  接受外地法院委托办理执行事项14件/次,其中,委托调查财产6件、委托办理查封、解封及其他事项8件,均已办结并反馈委托法院。
  全院委托外地法院执行的案件共2件。外地法院予以立案受理的案件2件,没有退回委托的案件。
  委托外地法院调查被执行人财产的事项1件,均已办结。
  美兰区法院,近三年受理外地法院全案委托执行的案件85件,标的1576.76万元,已结81件,结案标的1228.96万元,其中执结54件,终结本次执行程序27件。实际执结率66.7%,执行标的到位率41%。
  接受外地法院委托办理执行事项的74件,其中,委托调查财产51件,委托办理查封、解封及其他事项的23件,均已办结并反馈委托法院。
  全案委托外地法院执行的案件13件,外地法院均予以立案受理。
  委托外地法院调查被执行人财产21件,均已办结。
  从两级法院委托执行的基本情况分析,有以下几个特点:1、委托执行案件数量占执行案件总量的比例较小,数量变化比较平缓,呈上升趋势;2、对外委托案件执结率低,受托执行案件执结率高;3、委托执行案件实际到位率不高;4、案件类型趋于多样化,且标的额不大;5、单项执行措施或单一事项委托执行案件呈上升趋势。
  二、委托执行工作存在的问题与困难
  近三年两级法院委托执行的基本情况反映:接受委托的案件多,对外委托的案件少;委托执行案件的执行到位率低,执行效果不佳;委托执行工作还存在一些问题和困难。主要有:
  (一)立法冲突容易导致委托执行争议。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零六条规定:“被执行人或者被执行的财产在外地的,可以委托当地人民法院代为执行。”而《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》第一条规定:“执行法院经调查发现被执行人在本辖区内已无财产可供执行,且在其他省、自治区、直辖市内有可供执行财产的,应当将案件委托异地的同级人民法院执行。”上述两项法律渊源在委托执行的条件和案件应否委托的规定不一致,委托法院与受托法院可以选择于已有利的规定作出委托或退回委托的意见,最终产生争议。
  2、法律规定不明确使委托执行存在偏差。(1)导致各地法院把握尺度不一,造成推诿扯皮。如现有的规定对 “可供执行的财产”的概念没有没有明确的规定,委托法院与受托法院对此问题的判断标准不统一;在委托事项上就评估、拍卖事项能否委托没有明确规定,实践中难以把握。例如深圳市罗湖区人民法院向秀英区法院寄来《函》和《拍卖委托书》,请求协助办理海口滨海大道189号泰达比华利山庄68栋3单元302房的相关委托拍卖事项。按最高院的关于委托执行的规定,该事项是处置财产的,不应委托到外地法院办理,但秀英区法院办理了委托手续,造成罗湖法院对该拍卖事项应属于秀英区法院办理的误解。(2)在委托事项中出现许多职责不明的情况发生。例如恢复执行案件能否委托。秀英区法院曾在2011年将1件恢复执行的案件委托给湖南一个法院,该法院以恢复执行案件不属委托执行案件范围为由直接将材料退回。恢复执行案件可不可以委托执行等具体事项,没有明确的规定,这些问题的存在一直困扰法院,亟待解决。
  3、查控财产手段的局限性限制了委托执行的工作质效。受资源和技术手段的限制,目前海口市还没有建立起执行调查的信息平台,执行调查只能采取执行员实地调查的方式工作。当被执行人在异地时,只能先委托异地法院调查或派人前往调查,工作效率不高。被执行人难找、被执行财产难查等仍然是委托执行案件的“短板”。
  4、委托法院出具的文书材料不全。工作中发现有的委托法院未提交被执行人在该院辖区无财产的调查材料,而仅提供被执行人在我院辖区的财产状况;或者提供了被执行人的财产状况,却没有提供被执行人的相关信息;或者提供被执行人的地址,却未提供被执行人可供执行的财产。材料不全直接影响了委托执行工作的顺利开展。
  5、个别委托事项超越受托法院的执行权限。如某中院将刑事追赃行为委托执行,而执行程序无权就相关财产是否属于赃款赃物作出认定,最终导致案件无法执行。此外,有的法院将评估、拍卖事项委托执行,由于受托法院无权替代委托法院完成拍卖现场监督、拍卖异议审查以及拍卖结果确认等工作,使委托事项的办理结果无法实现委托法院的初衷。
  6、委托法院利用委托执行“甩包袱”。由于原执行法院或将明知不符合委托执行条件,但为了防止当事人上访本院或“甩包袱”仍将案件委托执行,处理之后一般就作结案处理了事,对案件委托执行之后的处理结果并不重视和关心,所以在移送案卷的过程中往往缺少原执行法院承办人的联系方式;或是对符合委托执行条件的案件,在委托法院出具委托材料手续时,缺乏委托执行的规范化操作,造成对于案件的相关情况不能进行及时有效地沟通、反馈、衔接,给受托法院的执行造成了不少的困难和麻烦,双方法院仅因委托材料的不齐全、不规范问题,就可能发生相互扯皮、推诿、随意退案的情况出现。海口中院提供的典型案例清楚地表明,委托法院明知财产无法执行却为了转移矛盾而委托执行,既增加当事人诉累,又浪费司法资源,是典型的利用委托执行“甩包袱”的行为。甚至有的委托法院向受托法院出具书面委托手续后,不再过问和配合案件的执行。如海口中院在执行贵州省贵州市中级人民法院委托执行的申请执行人魏某与被执行人余某、熊某诈骗罪一案中,曾向委托法院去函要求提供被执行人财产的具体情况,但未获得反馈。
  7、受托容易委托难,退回委托更难。接受外地法院委托执行的案件统一由立案庭审查办理立案手续。由于立案庭对被执行人的住所地及财产状况仅作形式审查,使外地法院委托执行的案件在海口两法院比较容易被受理。相反委托外地法院执行案件,一般先由受托法院执行部门审查同意后才能移送立案庭立案,使海口两级法院对外委托执行的案件被异地法院受理存在一定困难。此外,由于退回委托的案件需要上报省高院批准,也使退回委托的权利受到了一定的限制。
   三、委托执行理论和实务有关问题的厘清
  (一)委托执行制度的概念
  关于委托执行的概念,理论界和实务界都没有什么争议。我国现行法律中的委托执行制度,是指执行法院对被执行人或者被执行的财产在外地法院管辖范围内的案件,按照法律规定的条件和程序,将执行权全部或者部分转移给该外地法院,并由其实施强制执行的一项制度。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零六条明确规定:“被执行人或者被执行的财产在外地的,可以委托当地人民法院代为执行。……”即是对委托执行制度的法律规定。从本质上说,委托执行是一种具体的民事执行程序,也是一种法院内部的司法协作制度。委托执行与异地直接执行相对应,都是为了解决跨辖区民事案件执行难问题的。该执行制度和执行方式的设立,对有效及时地保护申请执行人的合法权益,节省法院有限的审判资源,起着无可替代的作用,对于解决跨辖区案件的执行具有重要作用。
  (二)委托执行体制演变
  回顾30多年民事执行的发展历程,委托执行制度的演变大体呈三个阶段。回顾近30年民事执行的发展历程,委托执行制度的演变大体呈三个阶段。
  第一阶段以1982年《民事诉讼法(试行)》确立委托执行制度为标志,其后最高法院又分别在两部司法解释中各用一个条文做了简单补充,这是委托执行的草创阶段。这一阶段的委托执行制度表现为粗漏、缺乏操作性。从职权配置上看,受托法院的权责不明确,主要是协助性质。但值得注意的是,最高法院在这一阶段初次表达了跨辖区执行以委托执行为原则的思想。
  第二阶段是委托执行制度的完善阶段。以1991年《民事诉讼法》颁布为起点,最高法院又先后在两部司法解释中用多达28个条文进行了详细规定。这一阶段明确了委托执行和协助执行(异地执行)两种跨辖区执行方式,及受托法院的职权、回复规则、督促规则和奖惩办法等,带有明显的实践针对性。职权配置方式是前一阶段的逻辑延续,受托法院的自主权依然很小,虽对其规制有所加强,规则上有了很大的操作性,但缺乏相互制衡,最关键的是忽视了执行效率。
经过十多年的运行实践,最高法院意识到委托执行不能有效运转的原因,除了地方保护主义的干扰、协作精神不强等因素外,与委托执行的制度不完善也有很大关系。自1998年《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》出台至2000年,在执行机构机制改革的大背景下,委托执行制度改革也达到一个高潮。这次改革确立了跨辖区执行以委托执行为主的原则,重新划分了委托法院与受托法院的权限和职责,扩大了受托法院的执行权力,减少了两地法院的公函往来,提高了执行效率。与第二阶段相比还有三个明显进步,规定了委托的时间、条件和手续,两地法院发生争议时的处理方法及高级法院统一管理和协调原则。在这次改革阶段,许多高级法院建立了跨省执行案件的统一委托和受托制度。
  2010年下半年,最高法院集中开展了一次委托执行积案的清理活动。在清理活动中,发现相当一部分委托执行案件长期得不到执行;一些法院对委托或者受托案件的管理混乱,究其原因主要是委托执行制度不完善。最高法院着手对委托执行的相关司法解释进行调研、修订,制定出台了《最高人民法院关于委托执行若干问题的规定》,并于2011年5月16日起施行。该司法解释本着着重修改不合理的委托执行制度、坚持委托执行与尊重当事人的执行管辖选择权和形成一个统一、完整的委托执行司法解释的原则进一步规范了委托执行工作,完善了相关工作制度,对既存的委托执行的相关司法解释予以梳理,并在此基础上对委托执行制度进行了重构。由此,委托执行制度进入了一个新的阶段。但该《规定》将以往委托执行的相关司法解释全部废除,对一些委托执行过程中具体事项的处理如执行异议、案外人异议审查权限的划分等都没有做出详细规定。因而此举显得过于仓促,司法实践中造成法院是实际操作过程中权责不清、无法可依。
  (三)有关委托执行的困惑和启示
  委托执行的执结率和回复率(含执结)都很低,运行效果很不理想。运行中的“乱”和“难”主要表现在:(1)委托法院的审查与送出环节。应委托的不委托,不应委托的乱委托、“甩包袱”;委托手续、资料不全;移送不及时,错过执行良机;超期委托;委托出去后不纳入案件信息管理系统。(2)案卷的移转送环节。周转环节太多(经两方中、高级法院批转),批转手续繁琐,批转时间长,递送时间长,案卷易丢失;委托法院不能及时掌控案件进展,委、受托法院之间联系不畅。(3)受托法院的接收环节。接收后只作登记不立案甚至不登记,执结后才立案,找借口退卷。(4)受托法院接收后的环节。久拖不执,消极执行,执行不到位,久执不结,随意中止或终结;怠于回复,回复不及时,随意退卷。(5)委托出去后的委托法院环节。“一托了之”,不过问、不催办,委托出后即作结案;对受托法院的函告不回复、回复不及时。
  有些人认为,既然委托执行制度有上述诸多弊端,就应当予以取消。这种观点似乎有一定道理。2007年修正后的《民事诉讼法》已将执行管辖法院从一审法院扩大到同级的被执行财产所在地法院。如果一律由被执行财产所在地法院直接受案就地执行,那么委托执行似乎可避免。然而,真的可避免吗?并非如此。第一,刑事判决、裁定中的财产部分执行跨辖区的,仍然涉及两地法院之间的合作问题。第二,执行工作中面临的情况异常复杂和瞬息万变,常常“一案在几地”、“一案几易地”,实在难以“以静制动”。而由当事人分赴各地申请或由受案法院转赴各地执行,都是不经济的行为。从经济成本看,委托执行的边际成本是“信息流”成本,而异地申请和执行的边际成本是“物流”成本,孰高孰低,智者自明。可见,委托执行是执行工作现实和执行效率的客观要求,是回避不了的。从长远看,随着全国执行联动机制的理顺和执行网络的健全,各地法院进行更多的信息共享与执行协作是一个必然趋势。因此,加快委托执行体制改革才是“正途”。
  四、解决委托执行存在问题和困难的司法应对
  1、加强执行人员的业务培训,提高执行工作能力。大兴学习之风,做到干中学、学中干、学以致用、用以促学,学用相长,使每名执行人员都能牢固掌握、熟练运用委托执行的相关法律规定,深刻领会法律精神,不断提高办理委托执行案件的能力。
  2、规范对外委托行为。穷尽财产调查手段,将法院依职权调查、申请执行人提供、被执行人申报、社会各界举报等财产调查方式结合起来,全方面查找被执行人可供执行的财产。经查实被执行人在本院辖区确无财产而在异地有可供执行财产的,完善各项委托材料,严格按照规定办理委托执行手续。如经查实被执行人无财产可供执行的,要及时向申请执行人释明,做好罢访工作,依法裁定终结本次执行程序。
  2、严格审查受托案件材料,严把案件入口。要对委托材料是否齐全进行严格审查,尤其注意查看是否有被执行人在委托法院辖区无财产且在辖区有财产的证明,对缺乏被执行人财产状况及在委托法院辖区无财产调查材料的,应要求委托法院补充,委托法院在规定时间内不补充又不说明原因的,则向委托法院释明可以先委托本院进行财产调查,经调查核实被执行人在本院辖区确有可供执行财产的,才办理委托执行手续。否则,依照规定上报省高院退回委托。而省高院应严格把委托关,对于未进行财产调查而进行委托的案件,直接审批退回。
  3、依法办理委托事项。准确区分委托事项与委托案件,对于委托法院请求协助送达、调查、查封等法律、法规明确规定的事项,不作为委托执行案件立案办理,但应当积极协助办理。对评估、拍卖等已从执行部门剥离的工作事项,向委托法院释明后,协助其转交相关材料到司法鉴定监督机构办理评估、拍卖机构的摇号选择工作。评估、拍卖机构确定后,由委托法院自行办理对外委托手续并履行评估、拍卖过程中的监督、审查工作职能。对于委托法院委托的追缴赃款赃物的执行事项,原则上不予受理。
  4、严格把握可供执行财产的标准。对依法不能流通或拍卖的财产、被执行人及其抚养家属生活和完成义务教育所必需的物品和费用、社保金、金融机构的办公场所、存款准备金、运钞车和案外人的财产等法律和司法解释明确规定不得执行或豁免执行的财产,以及权属存在争议的财产不应作为可供执行的财产列入执行范围。
  5、加强沟通与联系,完善委托法院与受托法院的工作衔接。建立相互协调、配合的工作机制,共同促进委托或受托执行案件的办理。对委托法院向出具书面委托手续后,不再过问和配合案件的执行,而受托法院确需向委托法院了解案件及财产的相关情况的,可以向委托法院发出函件,要求委托法院限期反馈。委托法院不予配合的,退回委托。
  五、加强和改进委托执行工作的建议
  委托执行制度虽被立法者和实务界寄予厚望,但事与愿违。委托执行“虽然受到了立法者、司法界和学者们的诸多厚爱,但在司法实践中,委托执行从制度到个案的落实效果其实并不好”,“执行难,委托执行更难”这句话已成为全国法院执行工作人员对委托执行的共鸣。这几年,从全国各级人大、最高法院到地方各级人民法院都对委托执行的实际情况进行了调研,其结果大都令人不太满意,委托执行制度运转严重不顺畅,委托执行机制亟需完善。根据笔者的实际调研,拟提出以下加强和改进委托执行的建议:
  1、进一步加强委托执行的立法工作,统一规范委托执行的条件,消除法律冲突,杜绝随意委托执行的发生。
  2、完善委托执行规定的实施细则,进一步增强委托执行和受托执行的操作性。细则中应明确可供执行财产、委托执行立案、委托执行期限、委托执行事项、案件退回条件等内容,以提高委托执行制度的操作性。对被执行人“三无”的财产的案件,被执行人已进入破产程序或已经宣告破产的案件,刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿、人身损害赔偿等三类涉执信访率较高的案件,以及被执行人主要财产在执行法院辖区的案件,明确规定为不宜委托执行的案件。
  3、积极争取市委、市政府的支持和相关协助执行机关的配合,尽快建立海口执行财产查控网络,提高财产查控效率。加强执行法院间的横向联系,建议在最高法院的统一协调和安排下,逐渐实现全国范围之内公民身份资料、财产权属登记等信息的联网,特别是涉及公民个人居住地、婚姻等重要情况的联网查询,降低财产查控和异地委托执行的难度。
  4、加强上级法院对下级法院的指导和协调。在委托执行中出现的问题,下级法院要及时向上级法院汇报,双方共同的上级法院要充分发挥指导职能,协调委托法院和受托法院加强配合,减少因信息沟通不畅而导致执行拖延,减少当事人不必要的误会,避免发生信访申诉事件发生。
  结 语
  通过对委托执行的调研和分析,笔者深切体会委托执行的改革之难,任重而道远。希望这些个人的看法和建议,能够对未来我国委托执行制度的改革和完善有所裨益。