贯彻实施《关于全面深化人民法院改革的意见》应当把握的几个主要关系和问题

作者：admin 信息来源：人民法院报 发布时间：2016-10-19 14:21

2015年2月26日，最高人民法院发布了《关于全面深化人民法院改革的意见》（以下简称《意见》），并将之作为修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》贯彻实施。《意见》作为人民法院贯彻落实党的十八届三中、四中全会决定的关键抓手，提出了7个方面65项重大改革举措。下面，结合法院改革推进情况，就《意见》的理论基点和基本框架，以及贯彻实施《意见》应当把握的几个主要关系和问题阐述如下。
一、《意见》的理论基点和基本框架
《意见》是在2014年7月9日发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》基础上修订而成的，它全面吸收了党的十八届四中全会提出的改革新举措，充分考虑了法院改革推进过程中的新情况新问题，对原纲要的结构和内容进行了调整。
《意见》提出的65项改革举措，在6个方面体现了改革创新精神：一是在法院组织体系上，推动形成行政区划法院、跨行政区划法院和专门法院分工管辖、各司其职的法院组织体系新格局。二是在法院人员管理上，推动建立分类科学、符合规律的法院人员管理新序列。三是在审判权力运行上，建立完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行新机制。四是在司法公开、便民机制和信息化建设上，构建体系完备、规范便捷的阳光司法新平台。五是在司法人权保障上，推动形成以审判为中心的诉讼新制度，提出刑事被告人不得穿识别服出庭等新举措。六是在司法外部环境上，推出提升司法权威、强化法官履职保障的新思路。
《意见》基本框架的搭建，依托于“两个理论基点，一条逻辑主线”。“两个理论基点”，一是审判权作为中央事权和判断权的司法性质论；二是“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的司法价值论。“一条逻辑主线”，就是要建立具有中国特色的社会主义审判权力运行体系。
二、贯彻实施《意见》应当把握的主要关系
（一）顶层设计和地方探索的关系
司法体制改革事关全局，法律性、政策性都很强，既应注重顶层设计，又要尊重地方首创精神。第一，对于涉及司法职权配置、法院组织体系、干部管理制度和法官任免程序的重大调整，必须依托顶层设计，不得各行其是。第二，下级法院可以在中央统一部署和上级法院指导下，就部分改革举措先行先试。第三，既然是试点，就应当探索推行多元模式，及时发现问题、总结经验，但试点方案、进展情况和重大事项必须层报最高人民法院。下一步，最高人民法院将研究制定司法改革试点工作管理办法，规范试点工作机制，定期召开试点会议，及时开展业务指导。
（二）省级统管和审级独立的关系
推动省级以下地方法院人财物省级统管，是党的十八届三中、四中全会确定的重大改革举措，大致包括编制统管、干部统管、法官统管和经费统管等层次。对“统”与“管”的认识程度，决定了改革能否顺利实施。第一，统管不是垂直管理。上下级法院在审判业务上是监督关系，将统管简单等同于垂直管理，是一种行政化思维，是对中央改革精神的错误理解。第二，统管不是权力再分配。统管应当立足于“统”，是在省一级平台上，依托多个部门，发挥各自优势，实现统筹管理，要坚决抵制利用统管扩张部门权力的做法。第三，统管应当坚持民主透明。在省一级设立法官遴选委员会，目的就是通过公开、公平、公正的程序，吸收各方意见，兼顾各方利益，提升司法公信。第四，统管应当重视高级法院的统筹作用。即使在美国、德国、日本等国家，上级法院在司法行政事务的统筹管理中也发挥着重要作用。在统管过程中，一方面要积极探索实行法院司法行政事务管理权与审判权相分离，确保审级独立；另一方面应当发挥高级法院了解情况的优势，在研究确定地方法院领导班子人员、预算编制、特殊专项经费安排等方面注重听取高级法院意见。
（三）改革创新和于法有据的关系
按照中央要求，立法应当与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。司法改革是法治中国建设的重要组成部分，为维护法制权威，更需要立法先行。第一，人民法院将配合立法机关，推动将实践证明行之有效的改革举措纳入法院组织法、法官法和相关诉讼法。第二，对人民陪审员制度改革、律师强制代理申诉制度改革、设立跨行政区划法院等需要先行先试的改革举措，积极争取立法机构授权。第三，对于不适应改革要求的法律法规，人民法院将及时向立法机关提出修改或废止的建议。
三、贯彻实施《意见》应当把握的几个问题
（一）关于设立跨行政区划法院
第一，改革进展情况。作为跨行政区划法院改革试点，上海市第三中级人民法院已于2014年12月28日挂牌成立，北京市第四中级人民法院已于2014年12月30日挂牌成立。根据中央全面深化改革领导小组通过的试点方案，跨行政区划法院暂时主要依托铁路运输中级法院设立，经所在地高级法院以司法文件形式指定管辖下列案件：（一）跨地区的行政诉讼案件；（二）跨地区的重大民商事案件；（三）跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件等；（四）跨行政区划检察院提起公诉的案件；（五）高级法院指定管辖的其他特殊案件。为保持管辖范围上的连续性，跨行政区划法院仍管辖原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。
第二，跨行政区划法院的界定。北京、上海的跨行政区划法院挂牌后，有意见认为：省级以下地方法院人财物省级统管之后，应当优先设立跨省级行政区划的人民法院，确保跨省（区、市）案件得到公正审理。对此问题的认识，涉及对“跨行政区划法院”这一概念的正确理解。根据四中全会精神，跨行政区划法院审理特定类型的案件，但其本身并不是专门法院，也不是传统意义上在省、自治区内按地区设立或在直辖市内设立的中级法院。跨行政区划法院的辖区范围内，应当有对应的行政区划法院实行地域管辖，跨行政区划法院仅对辖区内特定类型的案件行使管辖权。
第三，改革面临的法律障碍。根据人民法院组织法第十七条、第二十二条，基层法院仅包括：县法院和市法院；自治县法院；市辖区法院。中级法院仅包括：在省、自治区内按地区设立的中级法院；在直辖市内设立的中级法院；省、自治区辖市的中级法院；自治州中级法院。这就意味着，在现行法律框架下，配合省级以下地方法院统一管理，设立跨省（区、市）的法院或在省、自治区内设立跨行政区划法院尚存在制度障碍，设立跨行政区划高级法院缺乏法律依据。在法律没有修改或取得法律授权之前，“设立跨行政区划法院”这项改革举措只能在直辖市内试点。另外，按照现行法律，即使将铁路运输基层法院改造为普通跨行政区划基层法院，审判人员也只能由该院所在县（区）人大及其常委会任免，不符合其审理跨行政区划案件的职能定位。综上，目前只能优先考虑将直辖市内的铁路运输中级法院改造为跨行政区划中级法院。
第四，下一步工作思路。随着司法改革工作的不断推进，未来将按照改革要求，积极争取立法机关授权，逐步建立跨行政区划的法院组织体系，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局，并推动将改革成果纳入人民法院组织法。
（二）关于法官选任制度改革
建立符合职业特点的司法人员管理制度，必须改革法官选任制度。我国法官法明确了法官的任职条件、任免程序，但在推动法官的正规化、专业化、职业化方面，仍有修改完善空间。例如，四级法院法官的入职通道都面向法学院应届毕业生敞开，法官任职条件差距不大，部分上级法院法官的审判水平和司法阅历很难让下级法院法官信服。又比如，省级以下地方法院人事统管后，如何在省一级遴选出优秀法官，也需要依托一定的制度平台。因此，《意见》根据十八届三中、四中全会精神，提出了法官选任制度的改革思路。
第一，法官遴选委员会的设置。根据《意见》，未来将在国家和省一级分别设立由人大、政协、法学专家、律师代表和法官代表组成的法官遴选委员会，制定公开、公平、公正的选任程序，确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选。法官遴选委员会将从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。目前，上海市已经设立法官、检察官遴选（惩戒）委员会，但上海毕竟是直辖市，考虑到法官、检察官的职业特点、职责要求和评价标准有所不同，法官遴选委员会与检察官遴选委员会也可以根据各地情况分别设立。法官遴选委员会办事机构可设在高级法院。
第二，法官遴选委员会的遴选范围。法官遴选委员会的遴选范围包括初任法官遴选、上级法院法官遴选和高级法官择优选升。其中，初任法官遴选包括：（1）基层法院从本院法官助理或上级法院法官助理中遴选法官；（2）四级法院从律师、法学专家或其他符合条件的法律工作者中公开遴选法官。下一步，国家将探索建立从具备法律职业资格的人员中招录法官后备人选的规范便捷机制，相关人员经过统一考核，接受统一训练，在从事一定年限的审判辅助工作后，参与初任法官遴选。这也将成为我国基层法院法官的主要来源渠道。
第三，法官遴选委员会的遴选程序。一是确定年度遴选计划。高级法院综合考虑辖区三级法院的员额空缺、编制变化、人员更替情况，确定年度法官遴选计划。二是组织报名与资格审查。法官遴选委员会办公室组织报名工作，并对报名人员进行资格审查，确定通过资格审查人员，向社会公示。三是专业资质考察。法官遴选委员会可以委托资深法官组成专业资质审查小组，通过业绩审查、专业笔试和综合面试等方式，考察法官候选人的专业能力。四是审议提出建议人选。法官遴选委员会召开全体委员会议，审议确定任用建议名单，并提交高级法院会同组织部门选任。五是统一依法任命。经法官遴选委员会、组织人事部门和纪检监察部门审查把关提出的法官人选，依法履行提名、任命程序。
第四，健全上级法院法官遴选机制。四中全会《决定》提出：“初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层法院任职，上级人民法院的法官一般从下一级人民法院的优秀法官中遴选。”因此，《意见》要求健全初任法官由高级法院统一招录，一律到基层法院任职机制，建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制。这就意味着，今后法学院应届毕业生仍可经过统一招录和训练，到各级法院从事审判辅助或司法行政工作，但符合法官任职条件的，只能在经过法官遴选委员会把关后，到基层法院任职。满足一定任职年限，审判业绩特别优秀的，也必须经过法官遴选委员会遴选后，才能到上一级法院担任法官。
第五，完善不同层级法院法官的任职条件。法官法第九条第一款第六项明确了不同层级法院法官的任职条件，这一规定适应了当时的审判需要，但是，考虑到未来四级法院职能定位将进一步调整，初任法官的任职年龄和任职门槛都将提高，绝大多数上级法院法官将从基层法院逐级遴选产生，因此，有必要推动修改法官法，针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。
（三）关于法官员额制
之所以推进法官员额制改革，一是要确保法官数量与案件数量相匹配，改变目前案多人少、忙闲不均的状况。二是要确保审判辅助人员数量与法官数量相匹配，优化审判资源配置，切实减少法官事务性工作负担。三是要确保优秀法官集中在审判一线，压缩“不办案的法官”数量。四是要确保法官职业保障有效落实，使一线办案法官即使不担任行政领导职务，也可以晋升至较高的法官等级、享受较高的待遇。归根结底，就是要推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。这里要澄清的一个认识误区是，“以法官为中心”并不意味着搞“添油战术”，一味靠扩充人员编制、增加法官数量来解决人案失衡矛盾，而是要通过优化人员结构、科学分类管理和精确划分职能，使广大法官从烦冗、琐碎的程序性事务或非审判事务中解脱出来，专心致志行使判断权。
第一，测算法官员额比例。按照中央有关部门要求，法官员额应当控制在中央政法专项编制的39%以下。但是，在确定不同法院的法官员额时，不能搞“一刀切”，既要考虑地区差异，也要兼顾法院层级差异。我国80%的案件在基层，因此，基层法院法官比例应适当高于上级法院。同时，对于不同地区的基层法院，也应当综合考虑案件数量、司法环境和人员结构等因素，科学调配法官员额。
值得注意的是，如果拘泥于目前的审判辅助人员配置情况和审判权力运行机制测算法官员额，得出的员额比例一定较高。因此，法官员额比例测算工作应当统筹考虑各项改革的推进情况，既要立足司法实际，又要做好合理假设。在增量上，要考虑立案登记制改革后法院工作量增加情况；在减量上，要综合考虑主审法官、合议庭责任制、审判辅助人员配备和多元化纠纷解决机制改革的推进情况。如果增补审判辅助人员等配套措施无法及时到位，改革也不宜操之过急，避免单兵突进、加剧人案矛盾。
第二，科学配置法官员额。实施法官员额制后，计入法官员额的人员原则上应当配置在行使审判权的审判业务部门。担任院、庭长等领导职务的法官，办案要达到一定数量。研究室、审管办等综合审判部门，可以配备一定比例的法官员额和审判辅助人员员额，但数量应当严格控制，员额根据法院职能定位自上而下逐级递减。例如，按照《上海法院工作人员分类管理办法（试行）》，法官岗位范围包括：（1）审判委员会委员岗位；（2）刑事、民事、行政审判庭，审判监督庭、申诉审查庭、诉调对接中心、立案庭、执行局（庭）等主要承担办案任务的审判业务部门行使裁判职责，承担司法责任的岗位。（3）审判管理办公室、研究室等审判业务部门可设1至2个法官岗位。（4）政治部、办公室、行装处（科）、监察室等综合管理部门不设法官岗位。
第三，建立动态调节机制。高级法院应当统筹管理辖区内法官员额，建立法官员额动态调节机制，根据案件增减和法官工作量变化情况，定期调整法官员额。
第四，合理设置改革过渡方案。高级法院应当以实证研究为基础，以编制合理化为前提，科学设置改革过渡方案。过渡方案应当立足实际、盘活存量、做好增量，确保人心不散、队伍不乱、工作不断。在过渡期的设置上，各高级法院可以组织辖区内法院，对三级法院法官的年龄结构、岗位分布、工作意向、候任人数、编制状况进行摸底，综合考虑到龄退休法官数量、转岗分流人员意愿、已完成入职培训审判辅助人员数量和编制调整情况，科学设定3至5年的改革过渡期。
过渡期间，试点地区实施“双轨制”方案，具体可以考虑以下要点：一是将本院现有审判员、助理审判员放在同一个平台上参加考核，严格标准、宁缺毋滥、逐步增补，择优进入新的法官员额。考核可以区分不同情况，采取业绩审核和业务考试相结合的方式进行。不能简单采取将助理审判员直接转化为法官助理的方式推进改革，也不能纯粹按照年龄、资历划线，变相搞“一刀切”。过渡方案应当预留一定法官员额比例，为暂时未能进入员额的人员和优秀的审判辅助人员留下一定入额空间。二是各级法院可以以本人自愿和组织安排相结合的方式，通过强化审判责任、明确办案任务、严格考核条件、给予政策优惠、提高职级待遇等方式，鼓励不能胜任或不愿从事审判工作的审判人员转岗分流。三是对入额法官强化审判责任制、增配辅助人员、提升岗位待遇、延迟退休年龄。入额前是助理审判员的，入额时应当同步任命为审判员。四是“老人老办法”，暂未入额、但在审判业务部门工作的审判员、助理审判员，法官职务和相应待遇不变，通过进入员额、转岗分流或到龄退休，实现平稳过渡。
（四）关于法官履职保护机制
四中全会《决定》提出要“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分”。《意见》对上述举措进行了细化安排。
第一，合理确定法官、审判辅助人员的工作职责、工作流程和工作标准。明确不同主体、不同类型过错的甄别标准和免责事由，是对法官进行错案责任倒查问责的前置条件。如果职责、流程、标准不清，既不便于法官及司法辅助人员分工协作，也不利于对其依法履职行为进行保护。
第二，建立法官合法权益因依法履职受到侵害的救济机制。对于法官因依法履职行为合法权益受到侵害的，必须赋予法官申诉控告的权利，并建立健全相关救济机制，对损害法官职业声誉、损害法官人格权的不实举报应当及时澄清，以正视听，并依法惩戒相关责任人。
第三，建立法官惩戒制度。《意见》提出，要在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序，既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。法官惩戒委员会审议的惩戒事由包括法官违反法律法规和审判纪律，故意枉法裁判，或者因重大过失造成错案的以及严重违反法官职业道德和行为规范等违纪违法行为。法官依法履行职务的行为受法律保护，非经法定事由和法定程序不受惩戒。法官违纪违法涉嫌犯罪的，应当移送司法机关处理。
第四，法官惩戒委员会与纪检监察部门的关系。法院监察部门按照《人民法院监察工作条例》负责受理、调查、审理法官违纪违法行为并提请法官惩戒委员会审议决定。不具有审判职务的审判辅助人员、司法行政人员的纪律处分程序按照《人民法院监察工作条例》《人民法院工作人员处分条例》等规定执行。具有党员身份的法官违反党的纪律，需要给予党纪处分的，按照有关规定由党的纪律检查部门处理。同时违反党纪政纪，法官惩戒委员会先行处理的，可以在作出惩戒决议后，建议党的纪律检查部门给予党纪处分。
除上述问题外，推动建立以审判为中心的诉讼制度、完善主审法官、合议庭责任制、推动裁判文书说理改革、完善审级制度等举措也都是贯彻实施《意见》需要把握的重点问题。为方便各级人民法院正确理解《意见》内容，最高人民法院司法改革领导小组办公室组织编写了《〈最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见〉读本》，对65项改革举措进行了逐项解读，系统阐述了每项改革举措的背景、目标、思路和措施，并提供了可资参考的地方探索、域外参考和文件链接，该书近期由人民法院出版社出版。（作者单位：最高人民法院司法改革领导小组办公室　贺小荣 何帆）