关于涉诉闲置土地和停缓建房地产项目处理情况的调研报告
作者：admin 信息来源：海口中院 发布时间：2018-10-16 18:16
为贯彻落实《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中“促进存量土地盘活利用”的要求，加快推进我省存量国有建设用地和停缓建房地产项目的清理处置，根据省高院陈凤超院长提出的“依法审理，以清促用，活血化瘀，放水养鱼”的指示精神，我院主动作为、靠前服务、能动司法，通过组织国土、规划、住建等行政机关进行座谈、召开专门讨论会等方式，认真听取了政府相关行政主管部门对涉及司法查封的闲置土地和停缓建房地产项目清理处置情况的意见和问题，并就问题形成的原因进行了具体调研、讨论和分析，研究制定了下一步的工作措施。
一、清查工作进展和成效
（一）涉诉查封闲置土地和停缓建房地产项目基本情况
截止目前，全省共清理认定需处置的存量国有建设用地3758宗、面积28.98万亩。其中，闲置用地1800宗，14.1万亩（含住宅及住宅混合用地4.6万亩），低效利用建设用地854宗、8.53万亩，已开发建设用地1104宗、6.35万亩。针对上述闲置土地，已下达闲置土地处置文书或签订协议801宗，7.85万亩，其中已下达无偿收回决定书181宗，面积1.41万亩；签订有偿回收协议书66宗，面积1.96万亩；签订延期开发协议书345宗，面积3.06万亩，下达征缴闲置费决定书、签订置换协议、安排临时使用或改变土地用途等82宗，面积6865亩；促进闲置土地开发建设127宗，面积7332亩。已处置低效用地332亩，面积3.75万亩；处置已开发建设用地491宗，面积2.94万亩。
经清查，涉及我院司法查封的土地案件共有13宗，面积为647259.73㎡，已解封土地面积为139047.77㎡。其中位于海口的有8宗，洋浦有3宗，屯昌有2宗。
（二）清查处置工作成效
1.能动司法，集中力量开展清查处置。根据省高院下发的《关于对闲置土地处置工作中涉司法查封案件进行清查的通知》，我院对涉司法查封的案件进行认真清查。一是要求立案庭、民庭、行政庭、执行局等业务部门对闲置土地处置工作中涉司法查封案件实行优先立案、优先审理、优先执行。二是从相关业务庭抽调业务骨干，组成专门的清查工作组，分工合作，迅速开展专项清查工作。行政庭将我院涉司法查封土地及停缓建房地产项目的案件进行统计，并向案件主办法官了解案件的审理和执行情况；民二庭针对涉查封土地案件向市国土局发函，了解拟被认定为闲置土地的情况，及时向高院汇报情况。三是针对复杂案件的具体情况，根据一案一议的原则，逐一清理审查，对依法应予以解封的闲置土地，及时解封；不能解封的，严格按照法律的规定加快审理进度和多方面沟通，尽可能寻找妥善处理方案。在清查期间，我院涉司法查封的闲置土地案件共有13宗，其中有5宗案件的土地已经解封，其余8宗因不符合解封条件，未予解封（不予解封的原因有一部分是因为我院不是首封法院，另一部分是案件正处于审理阶段）。
2.坚持依法审理，做到案结事了。处理好闲置土地涉司法查封案件，首要原则是坚持依法审理。对于已经进入诉讼程序的涉查封闲置土地案件，我院坚持依法、高效原则，以法律为准绳，严格审理，加快审结，为后续的闲置土地处理提供法律依据。如：原告苏立阳、杨嘉兴、韩靓诉被告海南耀鑫实业有限公司等股权转让合同纠纷一案，原告三人申请财产保全，本院于2017年3月23日作出（2017）琼01民初332号民事裁定书，查封了被告两宗土地的使用权。2017年7月13日，在本院的主持下双方自愿达成和解并已经自行履行完毕，原告向本院提交了撤诉申请书以及解除查封申请书，本院依法审查了和解协议后，秉承对此类案件快审快结的原则，按照法定程序作出了撤诉裁定和解除查封裁定，迅速解除了对以上地块的查封。
3.严格审查把关，以清促用。在清查过程中，我院始终保持“全院一盘棋”的思想，牢固树立为党委政府为中心的服务理念，把握和运用好政策，由熟悉政府土地政策的行政庭牵头，与其他部门交流学习本部门处理闲置土地案件的心得和经验。对于企图对抗政府清理收回闲置土地、逃避个人债务、牟取不法利益而提起的恶意或虚假诉讼导致的涉查封土地案件，承办法官要认真甄别，坚决予以驳回。一是严把审查关，谨慎审查当事人的保全申请，加强与国土、规划部门沟通，谨防恶意阻碍闲置土地收回行为的产生。二是强化执行筛查力度，对长期怠于恢复执行的土地案件进行定期清查及处置。如（2014）海中法执字第323号申请执行人大唐置业与被执行人大唐酒店股权转让合同纠纷一案，我院在执行过程中，于2014年10月20日轮侯查封大唐酒店名下土地使用权。经查询，珠海市香洲区法院为首封法院[（2013）珠香法执字第3859号案]。因本院不是首封法院，无法处置该土地使用权。香洲区法院执行局法官称（2013）珠香法执字第3859号案已终结本次执行程序，上述土地尚未处置，是否恢复执行，恢复执行后如何执行须征求案件申请执行人的意见。申请人长期怠于申请恢复执行致使土地一直难以进行处置，经查实，该宗土地已列入2017年海口市存量建设用地清查处置工作范围，属于疑似闲置建设用地。经我院多方联系及督促，申请人终于申请恢复执行。现该案已经移交我院，进入评估阶段。
4.多措并举化瘀活血，实现土地盘活开发利用的双赢局面。在清查过程中，主动作为、靠前服务，抓住症结、打通关节，服务大局、为民司法，是我院处置涉及闲置土地和停缓建项目案件所秉持的原则。对于涉诉拟定闲置土地，我院主动向政府征询意见和了解存在的法律问题，积极派员参加政府对闲置土地的协调处置工作会议，提供相应的法律建议；另外，还派人参加了市政府闲置土地处置监督小组，对全市完成311宗闲置土地处置的认定和审定进行监督，并对认定为政府原因的部分土地进行抽查，并到现场监督核实闲置土地的盘活利用情况。对于被查封的闲置土地，法院将政府的处理意见及时告知当事人，反复提醒和引导当事人尽快达成执行调解方案，同时积极配合政府依法作出收地行为；对于具有开发资质和能力的债权人，可以征得双方当事人同意并经政府许可后，由债权人投资开发，政府监督督促其开发利用土地。对于达不到收回条件的闲置土地，法院召集申请查封人和土地使用人对土地开发现状进行核实确认，如土地使用人无法偿还债务时，债权人可申请法院根据被查封土地的评估价委托拍卖，从拍卖款中提存并先清偿债权人债权；对于通过拍卖取得土地的新使用权人，法院可以建议由其向政府承诺开发盘活土地期限。通过锁定症结，因势利导，一事一议，具体案件具体分析，采取最佳方案化解闲置土地案件矛盾。如我院在审理原告海南东泰嘉华房地产开发有限公司(以下简称东泰公司)诉被告海南联华房地产开发有限公司(以下简称联华公司)、刘小白、王刚债务转移合同纠纷一案中，根据东泰公司的申请查封了联华公司名下上述两块土地的使用权。在执行过程中，联华公司向我院提交了其中一块土地于2017年1月22日取得的建设工程规划许可证，且联华公司已经在该块土地上建造了楼房。我院虽然已对查封土地进行了评估，但考虑到债务人已主动配合政府盘活和开发利用闲置土地，提升了土地的整体价值，而且没有损害到债权人的合法权益和减损被查封土地的收益。经与债权人沟通后，在债务人出具还债担保及承诺书的前提下，同意债务人根据规划局对该查封土地作出的建设工程规划许可和施工许可进行建设施工，通过对其完工房屋进行拍卖，将拍卖款项提存或直接清偿债权人债权。
5.积极与兄弟法院沟通协调，提高案件处理效率。对于涉诉的闲置土地和停缓建项目，执行中轮候查封、优先受偿等问题中存在的冲突。为了尽快执行到位，我院积极与兄弟法院进行沟通协调，有效提高了案件的处理效率。例如，在（2015）海中法执字第50号案件中，我院轮候查封的海南丰兴精密产业股份有限公司名下位于洋浦经济开发区新都安置区农贸市场北侧6666.23㎡土地使用权、位于洋浦经济开发区开源大道西侧D5A-5-1号60000㎡土地使用权、洋浦经济开发区新都区深圳科技工业园区20516.55㎡土地使用权，均属第二轮候查封；第一轮候查封法院是洋浦法院，该院执行的是抵押优先受偿权，首封法院是深圳市罗湖区法院。我院主动与洋浦法院沟通协商，最终决定由洋浦法院向深圳市罗湖区法院发函，商请将上述土地使用权移交洋浦法院执行。深圳市罗湖区法院已将上述土地使用权移交洋浦法院处置，方便我院跟进工作，提高办案效率。
6.高度重视和解工作，妥善化解当事人纠纷。我院十分重视并积极组织诉前、诉中和执行工作阶段的和解工作，促进相关纠纷的快速解决，努力做到案结事了，顺利解除涉诉闲置土地的查封。如在（2016）琼01执恢171号案件中，我院查封的海南佳丽房地产开发有限公司名下位于屯昌县枫木镇木色开发区（雷公滩水库旁）22706.7㎡土地使用权，因该地无商住比例指标无法评估处置，导致该案久执不结。评估是拍卖处置财产前置工作，未能评估将无法拍卖。针对这种情况，我院执行法官多次做当事人和解工作，最终促成双方达成了抵债协议，以和解的方式解决了强制执行无法解决的问题。此外，对无法达成和解的，也及时采取强制执行措施，对妨碍执行的则采取拘留、罚款等惩戒措施，确保相关工作的顺利推进。
二、审理执行过程中存在的问题及其形成的原因分析
（一）存在的主要问题
1.申请查封闲置土地或停缓建项目土地的情况仍不断涌现。本轮清理出14.1万亩闲置土地中，有将近1万亩闲置土地被法院查封。目前，我省尚有5423.85亩土地仍处于查封状态无法处置收回，特别是省外法院查封的27宗2844.92亩土地处置难度较大，在一定程度上影响了闲置土地处置工作。
2.法院裁定过户土地与政府暂停土地二级市场违法转让空地的政策存在冲突。由于近年来房地产价格的飙升，房地产开发商除了关注土地一级市场的供给和监管外，在土地二级市场的交易也愈加频繁。在本次闲置土地清理工作中，政府全面清理整顿土地二级市场，并作出明文规定：暂停土地二级市场交易行为，对土地违法交易、私下交易、规避审批变相交易等炒卖土地问题进行严肃查处，对不符合土地交易条件的，一律不得批准交易、不得办理土地登记手续；对未进入统一交易市场公开交易的，不得办理土地登记手续。因此，对于一些闲置土地，在土地二级市场无法直接交易的情况下，开发商通过诉讼抵债和虚假诉讼等方式，由法院执行裁定过户，无形中变相规避了政府的行政审核，造成了法院裁定过户和政府禁止转让空地政策之间的矛盾。据统计，在此次清理出的存量建设用地中，涉及股权转让的土地36宗7608亩；涉及空地转让的土地509宗4.44万亩，其中因法院裁定过户导致空地转让122宗，1.38万亩。
3.部分开发商囤地圈地行为严重，以项目合作、公司股份转让等形式进行空地转让的民商事案件和行政案件不少。
（二）问题形成的原因分析
1.政府方面的原因：目前，经认定为政府原因导致土地闲置占比48%。主要原因：（1）因规划调整、控规未覆盖等规划原因1.5万亩，占政府原因的17%；（2）征地拆迁未完成3万亩，占34%；（3）执行生态保护红线划定、海岸带200米范围管控、“两个暂停”等原因4.2万亩，占49%；（4）政府监管不到位，多轮闲置土地处置不够彻底，处置措施和成效不明显；（5）补偿标准争议，补偿款项不到位等。
2.法院方面的原因：（1）在民事审判过程中，存在违法转让空地、未经批准私下交易、以框架协议、项目合作为名变相转让土地、以股权转让规避土地转让审批等炒买炒卖土地合同的情况。对此，法院在审理过程中，应关注中央土地政策和海南省政府对土地交易审批政策的变化，全面审查案件事实，注意甄别买卖土地双方为了规避法律法规的禁止性规定，以签订项目合作、股权转让等合同的合法方式掩盖其非法进行土地交易或变相交易土地的目的。另外，法院应尽量避免直接判决或调解将土地过户或以土地抵债给债权人的方式，变相助长土地二级市场的违法交易。变相交易情况的逐步凸显。
（2）在执行过程中，对于查封的土地，执行人未到现场进行勘察，不了解土地的现状和开发使用情况，仅根据评估结果即委托拍卖或进行变卖，并以裁定过户方式要求不动产登记中心协助执行过户，无形中助长了土地二级市场空地违法交易或变相交易情况的发生。对此，法院在执行过程中，应关注海南省土地政策和中央对土地政策的变化，在作出涉诉土地或房地产项目执行裁定和协助执行通知前，应向国土、规划或住建部门发征询函，了解相关土地及项目的现状，征询是否存在不符合评估、拍卖条件和不能过户的相关规定，尽量避免裁定和协执通知送达后无法执行的情况和变相助长土地二级市场违法交易、变相交易情况的发生。
（3）部分开发商囤地圈地不是为了开发而是为了炒买炒卖土地赚取高额利润，另外一些案件是由于土地首次查封是外地法院，没有及时配合或双方当事人不配合法院的执行调解工作，执行法官也没有向政府或土地主管部门了解涉案土地的具体情况和相关土地政策，造成执行裁定下达后无法执行和无法办理过户登记手续的情形。
3. 其他方面的原因：（1）受宏观政策调整，闲置土地处置面临新的挑战；在全面贯彻生态文明建设新发展理念及房地产业转型、供给侧结构性改革等要求下，严格落实生态保护红线退出开发和“两个暂停”房地产政策，因生态保护红线划定和“两个暂停”等政策原因停止土地开发340宗4.2万亩，占闲置土地总数的19%，这部分土地后续处理面临较大的土地补偿资金和产业转型退出压力。（2）信息不对称，当事人故意隐瞒土地多次转让或设置债权担保等真实情况。
三、下一步工作措施
坚持以习近平新时代中国特色社会主义政法思想为指引，认真贯彻落实习总书记4.13重要讲话和中央12号文件精神，按照省委、省高院和市委的决策部署，提高政治站位，增强大局意识和服务意识，主动作为，能动司法，坚决服务和保障好省、市闲置土地处置工作的顺利推进。
（一）提高政治站位，强化思想认识，全力支持省市闲置土地处置工作。习总书记在建省办经济特区30周年大会上的重要讲话中明确了党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。在自贸区和自贸港的建设过程中，闲置土地和停缓建房地产项目处置工作至关重要，人民法院应当提高政治站位，将该两项工作上升至司法服务海南自贸区和自贸港的高度，上升至司法服务海南全面深化改革开放的高度来谋划。在案件审理过程中应坚持合目的性、合法性与合理性相结合的原则，坚决杜绝就案办案、机械适用法律，确保该类案件政治效果、法律效果和社会效果的统一。
（二）与政府相关部门建立高效的沟通协调机制。主动与国土、规划等相关部门建立沟通协调机制，实现案件信息高度对称，达到实时监督、知晓案件及土地状况的目的。在清查工作中，由政府相关部门全面、及时、准确向法院提供有关土地的数据，在法院处理查封闲置土地前，通过对接市国土局不动产登记中心，查询土地是否属于闲置状态，依法要求更换查封物，通知国土部门及时实施对闲置土地的处置，防止闲置土地重复被查封；对于依法审结的案件，国土部门应及时按照程序对土地进行查封、解封、变更登记等操作，达到业务流程上的无缝连接，加快办案效率，提高土地流转效率。比如，在具体案件中，法院查封土地和房产均有注明查封期限，查封到期后，国土或房管部门可以自动解封或者通过实时沟通给予解封，无需法院再行办理解封手续。对于已经解封的土地，国土、规划部门可以督促土地尽快开发，进一步缩短土地闲置时间；对于恶意诉讼及虚假诉讼，由法院处罚前及时向国有建设用地清理处置工作领导小组办公室报告，并提醒国土、规划等部门迅速响应，作出相应收回、处罚等行政行为，避免国土资源和相关财产的浪费、流失。
（三）加强对政府相关规章办法的学习和运用。针对闲置土地的认定和处置工作，政府出台了一系列的规定、办法及通知。这既是政府部门依法行政的依据，也是法院依法审理的标准。法院在清查工作中要专门组织涉及闲置土地处置工作的政府相关规定、办法及政策的学习、研讨，包括《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》《海南省闲置土地认定和处置规定》《闲置土地处置办法》《省政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》等政府文件并贯彻和实施于立案、审理、执行的各个阶段。尤其在行政案件中，通过学习掌握相关规定及办法，能够更好理解闲置土地的认定，闲置原因的认定和相应处置行为等一系列政府行政行为的标准，提升涉闲置土地案件的司法能力，高质高效办结，助力政府顺利推进闲置土地和停缓建项目的清理处置工作。
（四）主动向政府相关部门提出司法建议。针对目前在清查和处置中发现的问题，我院拟向政府相关部门提出以下司法建议，从源头上减少闲置土地的产生。
一是加强土地出让合同管理。从土地转让阶段着手，进一步完善土地出让合同和划拨决定书。适时组织政府部门与法院的专题研讨及意见征询座谈会，对土地出让合同中宗地规模、受让人资质及条件、开发及申报、违约责任等条款予以详细规定和释明，预防囤地、不充分开发等行为滋生。
二是完善土地监管制度，建立土地利用调控长效机制。建立和完善土地状况的实时监管制度，并形成常规长效机制。国土、规划、环保、住建等部门依托大数据平台，建立电子联网系统。及时更新土地管理档案数据，对即将列入闲置土地项目的土地提前预警，及时发现分析反复抵押等反常现象，进而采取相应措施，预防及制止不法行为发生。将借机炒地、囤地的个人和企业纳入不良信息记录，取消其用地资格，限制申请新用地资格，进一步打击和遏制闲置土地的行为。
三是细化规章办法，依法依规行政。在国土部门开展闲置土地处置工作中，由于相关的政府规定、办法及相关通知中，有很多条款没有详细规定或者已经滞后，无法全面解决具体闲置土地工作中遇到的问题，导致土地处置工作无法顺利开展。为此，相关部门可以通过调研、征询司法意见等形式，针对土地闲置原因认定、收费标准等方面出现的新问题涉及的条款进行增加、修改和更新，为依法实施行政行为提供合法依据。
四是提高政策灵活度，有的放矢盘活土地。政府相关部门在具体工作中，针对政策实施过程中出现的问题，应当充分发挥主观能动性，在充分调研的基础上，调整相应的政策，出台应对的措施，避免因纠纷导致闲置土地的产生。比如，2016年省政府提出的“两个暂停”调控政策，使得相当一部分房地产开发商因土地纠纷进入或者即将进入诉讼之中。对于这种状况，可以本着服务大局的原则，在不违反禁止性规定的前提下作出针对性的答复，提出相应的调整措施。比如准许进行除房地产之外性质的开发，并出台相应扶持及优惠政策等，为优化土地结构、促进产业升级提供助推动力。
一、清查工作进展和成效
（一）涉诉查封闲置土地和停缓建房地产项目基本情况
截止目前，全省共清理认定需处置的存量国有建设用地3758宗、面积28.98万亩。其中，闲置用地1800宗，14.1万亩（含住宅及住宅混合用地4.6万亩），低效利用建设用地854宗、8.53万亩，已开发建设用地1104宗、6.35万亩。针对上述闲置土地，已下达闲置土地处置文书或签订协议801宗，7.85万亩，其中已下达无偿收回决定书181宗，面积1.41万亩；签订有偿回收协议书66宗，面积1.96万亩；签订延期开发协议书345宗，面积3.06万亩，下达征缴闲置费决定书、签订置换协议、安排临时使用或改变土地用途等82宗，面积6865亩；促进闲置土地开发建设127宗，面积7332亩。已处置低效用地332亩，面积3.75万亩；处置已开发建设用地491宗，面积2.94万亩。
经清查，涉及我院司法查封的土地案件共有13宗，面积为647259.73㎡，已解封土地面积为139047.77㎡。其中位于海口的有8宗，洋浦有3宗，屯昌有2宗。
（二）清查处置工作成效
1.能动司法，集中力量开展清查处置。根据省高院下发的《关于对闲置土地处置工作中涉司法查封案件进行清查的通知》，我院对涉司法查封的案件进行认真清查。一是要求立案庭、民庭、行政庭、执行局等业务部门对闲置土地处置工作中涉司法查封案件实行优先立案、优先审理、优先执行。二是从相关业务庭抽调业务骨干，组成专门的清查工作组，分工合作，迅速开展专项清查工作。行政庭将我院涉司法查封土地及停缓建房地产项目的案件进行统计，并向案件主办法官了解案件的审理和执行情况；民二庭针对涉查封土地案件向市国土局发函，了解拟被认定为闲置土地的情况，及时向高院汇报情况。三是针对复杂案件的具体情况，根据一案一议的原则，逐一清理审查，对依法应予以解封的闲置土地，及时解封；不能解封的，严格按照法律的规定加快审理进度和多方面沟通，尽可能寻找妥善处理方案。在清查期间，我院涉司法查封的闲置土地案件共有13宗，其中有5宗案件的土地已经解封，其余8宗因不符合解封条件，未予解封（不予解封的原因有一部分是因为我院不是首封法院，另一部分是案件正处于审理阶段）。
2.坚持依法审理，做到案结事了。处理好闲置土地涉司法查封案件，首要原则是坚持依法审理。对于已经进入诉讼程序的涉查封闲置土地案件，我院坚持依法、高效原则，以法律为准绳，严格审理，加快审结，为后续的闲置土地处理提供法律依据。如：原告苏立阳、杨嘉兴、韩靓诉被告海南耀鑫实业有限公司等股权转让合同纠纷一案，原告三人申请财产保全，本院于2017年3月23日作出（2017）琼01民初332号民事裁定书，查封了被告两宗土地的使用权。2017年7月13日，在本院的主持下双方自愿达成和解并已经自行履行完毕，原告向本院提交了撤诉申请书以及解除查封申请书，本院依法审查了和解协议后，秉承对此类案件快审快结的原则，按照法定程序作出了撤诉裁定和解除查封裁定，迅速解除了对以上地块的查封。
3.严格审查把关，以清促用。在清查过程中，我院始终保持“全院一盘棋”的思想，牢固树立为党委政府为中心的服务理念，把握和运用好政策，由熟悉政府土地政策的行政庭牵头，与其他部门交流学习本部门处理闲置土地案件的心得和经验。对于企图对抗政府清理收回闲置土地、逃避个人债务、牟取不法利益而提起的恶意或虚假诉讼导致的涉查封土地案件，承办法官要认真甄别，坚决予以驳回。一是严把审查关，谨慎审查当事人的保全申请，加强与国土、规划部门沟通，谨防恶意阻碍闲置土地收回行为的产生。二是强化执行筛查力度，对长期怠于恢复执行的土地案件进行定期清查及处置。如（2014）海中法执字第323号申请执行人大唐置业与被执行人大唐酒店股权转让合同纠纷一案，我院在执行过程中，于2014年10月20日轮侯查封大唐酒店名下土地使用权。经查询，珠海市香洲区法院为首封法院[（2013）珠香法执字第3859号案]。因本院不是首封法院，无法处置该土地使用权。香洲区法院执行局法官称（2013）珠香法执字第3859号案已终结本次执行程序，上述土地尚未处置，是否恢复执行，恢复执行后如何执行须征求案件申请执行人的意见。申请人长期怠于申请恢复执行致使土地一直难以进行处置，经查实，该宗土地已列入2017年海口市存量建设用地清查处置工作范围，属于疑似闲置建设用地。经我院多方联系及督促，申请人终于申请恢复执行。现该案已经移交我院，进入评估阶段。
4.多措并举化瘀活血，实现土地盘活开发利用的双赢局面。在清查过程中，主动作为、靠前服务，抓住症结、打通关节，服务大局、为民司法，是我院处置涉及闲置土地和停缓建项目案件所秉持的原则。对于涉诉拟定闲置土地，我院主动向政府征询意见和了解存在的法律问题，积极派员参加政府对闲置土地的协调处置工作会议，提供相应的法律建议；另外，还派人参加了市政府闲置土地处置监督小组，对全市完成311宗闲置土地处置的认定和审定进行监督，并对认定为政府原因的部分土地进行抽查，并到现场监督核实闲置土地的盘活利用情况。对于被查封的闲置土地，法院将政府的处理意见及时告知当事人，反复提醒和引导当事人尽快达成执行调解方案，同时积极配合政府依法作出收地行为；对于具有开发资质和能力的债权人，可以征得双方当事人同意并经政府许可后，由债权人投资开发，政府监督督促其开发利用土地。对于达不到收回条件的闲置土地，法院召集申请查封人和土地使用人对土地开发现状进行核实确认，如土地使用人无法偿还债务时，债权人可申请法院根据被查封土地的评估价委托拍卖，从拍卖款中提存并先清偿债权人债权；对于通过拍卖取得土地的新使用权人，法院可以建议由其向政府承诺开发盘活土地期限。通过锁定症结，因势利导，一事一议，具体案件具体分析，采取最佳方案化解闲置土地案件矛盾。如我院在审理原告海南东泰嘉华房地产开发有限公司(以下简称东泰公司)诉被告海南联华房地产开发有限公司(以下简称联华公司)、刘小白、王刚债务转移合同纠纷一案中，根据东泰公司的申请查封了联华公司名下上述两块土地的使用权。在执行过程中，联华公司向我院提交了其中一块土地于2017年1月22日取得的建设工程规划许可证，且联华公司已经在该块土地上建造了楼房。我院虽然已对查封土地进行了评估，但考虑到债务人已主动配合政府盘活和开发利用闲置土地，提升了土地的整体价值，而且没有损害到债权人的合法权益和减损被查封土地的收益。经与债权人沟通后，在债务人出具还债担保及承诺书的前提下，同意债务人根据规划局对该查封土地作出的建设工程规划许可和施工许可进行建设施工，通过对其完工房屋进行拍卖，将拍卖款项提存或直接清偿债权人债权。
5.积极与兄弟法院沟通协调，提高案件处理效率。对于涉诉的闲置土地和停缓建项目，执行中轮候查封、优先受偿等问题中存在的冲突。为了尽快执行到位，我院积极与兄弟法院进行沟通协调，有效提高了案件的处理效率。例如，在（2015）海中法执字第50号案件中，我院轮候查封的海南丰兴精密产业股份有限公司名下位于洋浦经济开发区新都安置区农贸市场北侧6666.23㎡土地使用权、位于洋浦经济开发区开源大道西侧D5A-5-1号60000㎡土地使用权、洋浦经济开发区新都区深圳科技工业园区20516.55㎡土地使用权，均属第二轮候查封；第一轮候查封法院是洋浦法院，该院执行的是抵押优先受偿权，首封法院是深圳市罗湖区法院。我院主动与洋浦法院沟通协商，最终决定由洋浦法院向深圳市罗湖区法院发函，商请将上述土地使用权移交洋浦法院执行。深圳市罗湖区法院已将上述土地使用权移交洋浦法院处置，方便我院跟进工作，提高办案效率。
6.高度重视和解工作，妥善化解当事人纠纷。我院十分重视并积极组织诉前、诉中和执行工作阶段的和解工作，促进相关纠纷的快速解决，努力做到案结事了，顺利解除涉诉闲置土地的查封。如在（2016）琼01执恢171号案件中，我院查封的海南佳丽房地产开发有限公司名下位于屯昌县枫木镇木色开发区（雷公滩水库旁）22706.7㎡土地使用权，因该地无商住比例指标无法评估处置，导致该案久执不结。评估是拍卖处置财产前置工作，未能评估将无法拍卖。针对这种情况，我院执行法官多次做当事人和解工作，最终促成双方达成了抵债协议，以和解的方式解决了强制执行无法解决的问题。此外，对无法达成和解的，也及时采取强制执行措施，对妨碍执行的则采取拘留、罚款等惩戒措施，确保相关工作的顺利推进。
二、审理执行过程中存在的问题及其形成的原因分析
（一）存在的主要问题
1.申请查封闲置土地或停缓建项目土地的情况仍不断涌现。本轮清理出14.1万亩闲置土地中，有将近1万亩闲置土地被法院查封。目前，我省尚有5423.85亩土地仍处于查封状态无法处置收回，特别是省外法院查封的27宗2844.92亩土地处置难度较大，在一定程度上影响了闲置土地处置工作。
2.法院裁定过户土地与政府暂停土地二级市场违法转让空地的政策存在冲突。由于近年来房地产价格的飙升，房地产开发商除了关注土地一级市场的供给和监管外，在土地二级市场的交易也愈加频繁。在本次闲置土地清理工作中，政府全面清理整顿土地二级市场，并作出明文规定：暂停土地二级市场交易行为，对土地违法交易、私下交易、规避审批变相交易等炒卖土地问题进行严肃查处，对不符合土地交易条件的，一律不得批准交易、不得办理土地登记手续；对未进入统一交易市场公开交易的，不得办理土地登记手续。因此，对于一些闲置土地，在土地二级市场无法直接交易的情况下，开发商通过诉讼抵债和虚假诉讼等方式，由法院执行裁定过户，无形中变相规避了政府的行政审核，造成了法院裁定过户和政府禁止转让空地政策之间的矛盾。据统计，在此次清理出的存量建设用地中，涉及股权转让的土地36宗7608亩；涉及空地转让的土地509宗4.44万亩，其中因法院裁定过户导致空地转让122宗，1.38万亩。
3.部分开发商囤地圈地行为严重，以项目合作、公司股份转让等形式进行空地转让的民商事案件和行政案件不少。
（二）问题形成的原因分析
1.政府方面的原因：目前，经认定为政府原因导致土地闲置占比48%。主要原因：（1）因规划调整、控规未覆盖等规划原因1.5万亩，占政府原因的17%；（2）征地拆迁未完成3万亩，占34%；（3）执行生态保护红线划定、海岸带200米范围管控、“两个暂停”等原因4.2万亩，占49%；（4）政府监管不到位，多轮闲置土地处置不够彻底，处置措施和成效不明显；（5）补偿标准争议，补偿款项不到位等。
2.法院方面的原因：（1）在民事审判过程中，存在违法转让空地、未经批准私下交易、以框架协议、项目合作为名变相转让土地、以股权转让规避土地转让审批等炒买炒卖土地合同的情况。对此，法院在审理过程中，应关注中央土地政策和海南省政府对土地交易审批政策的变化，全面审查案件事实，注意甄别买卖土地双方为了规避法律法规的禁止性规定，以签订项目合作、股权转让等合同的合法方式掩盖其非法进行土地交易或变相交易土地的目的。另外，法院应尽量避免直接判决或调解将土地过户或以土地抵债给债权人的方式，变相助长土地二级市场的违法交易。变相交易情况的逐步凸显。
（2）在执行过程中，对于查封的土地，执行人未到现场进行勘察，不了解土地的现状和开发使用情况，仅根据评估结果即委托拍卖或进行变卖，并以裁定过户方式要求不动产登记中心协助执行过户，无形中助长了土地二级市场空地违法交易或变相交易情况的发生。对此，法院在执行过程中，应关注海南省土地政策和中央对土地政策的变化，在作出涉诉土地或房地产项目执行裁定和协助执行通知前，应向国土、规划或住建部门发征询函，了解相关土地及项目的现状，征询是否存在不符合评估、拍卖条件和不能过户的相关规定，尽量避免裁定和协执通知送达后无法执行的情况和变相助长土地二级市场违法交易、变相交易情况的发生。
（3）部分开发商囤地圈地不是为了开发而是为了炒买炒卖土地赚取高额利润，另外一些案件是由于土地首次查封是外地法院，没有及时配合或双方当事人不配合法院的执行调解工作，执行法官也没有向政府或土地主管部门了解涉案土地的具体情况和相关土地政策，造成执行裁定下达后无法执行和无法办理过户登记手续的情形。
3. 其他方面的原因：（1）受宏观政策调整，闲置土地处置面临新的挑战；在全面贯彻生态文明建设新发展理念及房地产业转型、供给侧结构性改革等要求下，严格落实生态保护红线退出开发和“两个暂停”房地产政策，因生态保护红线划定和“两个暂停”等政策原因停止土地开发340宗4.2万亩，占闲置土地总数的19%，这部分土地后续处理面临较大的土地补偿资金和产业转型退出压力。（2）信息不对称，当事人故意隐瞒土地多次转让或设置债权担保等真实情况。
三、下一步工作措施
坚持以习近平新时代中国特色社会主义政法思想为指引，认真贯彻落实习总书记4.13重要讲话和中央12号文件精神，按照省委、省高院和市委的决策部署，提高政治站位，增强大局意识和服务意识，主动作为，能动司法，坚决服务和保障好省、市闲置土地处置工作的顺利推进。
（一）提高政治站位，强化思想认识，全力支持省市闲置土地处置工作。习总书记在建省办经济特区30周年大会上的重要讲话中明确了党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。在自贸区和自贸港的建设过程中，闲置土地和停缓建房地产项目处置工作至关重要，人民法院应当提高政治站位，将该两项工作上升至司法服务海南自贸区和自贸港的高度，上升至司法服务海南全面深化改革开放的高度来谋划。在案件审理过程中应坚持合目的性、合法性与合理性相结合的原则，坚决杜绝就案办案、机械适用法律，确保该类案件政治效果、法律效果和社会效果的统一。
（二）与政府相关部门建立高效的沟通协调机制。主动与国土、规划等相关部门建立沟通协调机制，实现案件信息高度对称，达到实时监督、知晓案件及土地状况的目的。在清查工作中，由政府相关部门全面、及时、准确向法院提供有关土地的数据，在法院处理查封闲置土地前，通过对接市国土局不动产登记中心，查询土地是否属于闲置状态，依法要求更换查封物，通知国土部门及时实施对闲置土地的处置，防止闲置土地重复被查封；对于依法审结的案件，国土部门应及时按照程序对土地进行查封、解封、变更登记等操作，达到业务流程上的无缝连接，加快办案效率，提高土地流转效率。比如，在具体案件中，法院查封土地和房产均有注明查封期限，查封到期后，国土或房管部门可以自动解封或者通过实时沟通给予解封，无需法院再行办理解封手续。对于已经解封的土地，国土、规划部门可以督促土地尽快开发，进一步缩短土地闲置时间；对于恶意诉讼及虚假诉讼，由法院处罚前及时向国有建设用地清理处置工作领导小组办公室报告，并提醒国土、规划等部门迅速响应，作出相应收回、处罚等行政行为，避免国土资源和相关财产的浪费、流失。
（三）加强对政府相关规章办法的学习和运用。针对闲置土地的认定和处置工作，政府出台了一系列的规定、办法及通知。这既是政府部门依法行政的依据，也是法院依法审理的标准。法院在清查工作中要专门组织涉及闲置土地处置工作的政府相关规定、办法及政策的学习、研讨，包括《海南省人民政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》《海南省闲置土地认定和处置规定》《闲置土地处置办法》《省政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》等政府文件并贯彻和实施于立案、审理、执行的各个阶段。尤其在行政案件中，通过学习掌握相关规定及办法，能够更好理解闲置土地的认定，闲置原因的认定和相应处置行为等一系列政府行政行为的标准，提升涉闲置土地案件的司法能力，高质高效办结，助力政府顺利推进闲置土地和停缓建项目的清理处置工作。
（四）主动向政府相关部门提出司法建议。针对目前在清查和处置中发现的问题，我院拟向政府相关部门提出以下司法建议，从源头上减少闲置土地的产生。
一是加强土地出让合同管理。从土地转让阶段着手，进一步完善土地出让合同和划拨决定书。适时组织政府部门与法院的专题研讨及意见征询座谈会，对土地出让合同中宗地规模、受让人资质及条件、开发及申报、违约责任等条款予以详细规定和释明，预防囤地、不充分开发等行为滋生。
二是完善土地监管制度，建立土地利用调控长效机制。建立和完善土地状况的实时监管制度，并形成常规长效机制。国土、规划、环保、住建等部门依托大数据平台，建立电子联网系统。及时更新土地管理档案数据，对即将列入闲置土地项目的土地提前预警，及时发现分析反复抵押等反常现象，进而采取相应措施，预防及制止不法行为发生。将借机炒地、囤地的个人和企业纳入不良信息记录，取消其用地资格，限制申请新用地资格，进一步打击和遏制闲置土地的行为。
三是细化规章办法，依法依规行政。在国土部门开展闲置土地处置工作中，由于相关的政府规定、办法及相关通知中，有很多条款没有详细规定或者已经滞后，无法全面解决具体闲置土地工作中遇到的问题，导致土地处置工作无法顺利开展。为此，相关部门可以通过调研、征询司法意见等形式，针对土地闲置原因认定、收费标准等方面出现的新问题涉及的条款进行增加、修改和更新，为依法实施行政行为提供合法依据。
四是提高政策灵活度，有的放矢盘活土地。政府相关部门在具体工作中，针对政策实施过程中出现的问题，应当充分发挥主观能动性，在充分调研的基础上，调整相应的政策，出台应对的措施，避免因纠纷导致闲置土地的产生。比如，2016年省政府提出的“两个暂停”调控政策，使得相当一部分房地产开发商因土地纠纷进入或者即将进入诉讼之中。对于这种状况，可以本着服务大局的原则，在不违反禁止性规定的前提下作出针对性的答复，提出相应的调整措施。比如准许进行除房地产之外性质的开发，并出台相应扶持及优惠政策等，为优化土地结构、促进产业升级提供助推动力。