海口市中级人民法院关于进一步完善“扁平化管理”机制的调研报告
作者：赵曼 信息来源：海口中院 发布时间：2018-10-16 15:03
为进一步深入推进司法体制改革，优化审判资源配置，提升审判质效，培养法官综合素质，确保法官依法独立公正履行审判职责，海口中级人民法院根据中央深化司法体制改革文件精神及《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的要求，对于“扁平化管理”模式进行了深入探索。通过一年多的实践，构建起立足于自身特点的“扁平化管理”模式。
一、我院“扁平化管理”改革的推行背景和整体架构
“扁平化管理”模式最初是作为一种企业管理模式而创建和存在的，是针对传统的金字塔状层级化管理模式的弊端而建立起来的一种富有弹性的新型管理模式。它通过对于职能部门的压缩和人员裁减，减少决策层与实际操作层之间的中间管理层级，从而达到提高企业管理效率和应对市场风险能力的目的。
在司法体制改革向纵深推进的背景下，为了顺应司法改革后案件审判和审判管理的要求，保障人民法院依法独立行使审判权，克服传统行政化层级化管理模式的弊端，提升现有审判资源整体效能,我院借鉴企业“扁平化管理”模式，并结合法院自身特点，开展了“扁平化管理”改革，在保留现有机构架构、不削弱审判监督管理力量的前提下，打破传统部门分工界限，对有限的审判力量进行了优化重组。自2017年1月以来，我院先后出台《民商事案件扁平化管理实施办法（试行）》《刑事案件扁平化管理实施办法（试行）》《立案、审监案件扁平化管理实施办法（试行）》等文件，对四个民商事审判庭、三个刑事审判庭、立案和审监庭、执行局内设科室实行统一、均衡分案，辅以部门职能调整和审判团队建设，构建了“大民事审判”“大刑事审判”“立案审监一体化”“扁平执行”的工作格局。
二、我院“扁平化管理”取得的成效及存在的问题
我院“扁平化管理”改革推行一年以来，取得了很大的成效，同时也出现了一些不足和问题。
（一）我院“扁平化管理”取得的成效
一是合理配置审判资源，突出审判中心地位。推行“扁平化管理”改革前，我院案件受理后的送达、排期开庭、法庭记录、案件装订等工作均由各业务部门自行安排，法庭分配给各业务部门分别使用。由于被繁重的程序性事务所累，业务部门的法官助理、书记员常无暇进行文书校对、草拟等工作；由于各庭室案件数量、案件类型、立案时间的不同，导致部分法庭紧张、部分法庭闲置的情况时有发生。推行“扁平化管理”改革后，我院打破传统的部门分工界限，由立案庭统一安排统筹排期开庭时间，由立案庭、法警队分流业务部门的部分送达工作，由装订室分流业务部门的部分卷宗装订工作。一方面，减轻了业务部门在送达等程序性事务上的工作压力，使审判辅助人员能够抽出时间专注于文书校对、草拟等工作；另一方面，使法庭使用率大幅度提高，取得了合理配置审判资源、突出审判中心地位的效果。
二是实现收结案动态平衡，解决法官忙闲不均问题。推行“扁平化管理”改革前，我院各业务部门实行按案件类型分案的模式。这种分案模式虽有利于专业化审判人才的培养，但却具有无法实现均衡分案、导致法官忙闲不均的弊端。尤其是在法官员额制改革后，面对“案多人少”的矛盾和案件量逐年大幅度增长的客观情况，传统分案模式已不能够适应司法改革后的审判要求。推行“扁平化管理”改革后，我院对四个民商事审判庭、三个刑事审判庭、立案和审监庭、执行局内设科室实行统一、均衡分案，基本实现均衡收结案，解决了法官忙闲不均的问题。2017年，除个别休产假及调出人员以外，民商事法官、刑事法官人均结案数达到基本均衡。以刑事审判庭为例，2017年，刑一庭收结案数排名第一的法官收案74件，结案71件；刑二庭收结案数排名第一的法官收案75件，结案72件，仅有1件之差。
三是提升审判机制运行效能，缓解法官办案压力。推行“扁平化管理”改革前，由于各业务部门法官人数和辅助人员人数差异，我院法官和辅助人员并未形成相对固定的组合，辅助人员大多“跟案不跟人”。推行“扁平化管理”改革后，我院对各业务部门人员进行了较大幅度的调整。以民商事审判庭为例，民一庭原审理传统民事案件，由于案件数量较多，民一庭的法官数量远超过其他庭室。但推行“扁平化管理”后，各民商事法官收案数达到基本均衡，我院适时将民商事业务部门法官进行调整，使四个民商事业务部门法官人数基本均衡。同时，根据我院实际情况，按照1:1的比例调配各业务部门审判辅助人员，实现了审判辅助人员从“跟案”到“跟人”的转变。法官和审判辅助人员1:1的搭配，使法官能够根据整体收案情况，对于审判辅助人员的工作内容作出合理安排，从而达到提升审判机制运行效能、缓解法官办案压力的效果。2017年，我院共受理各类案件10551件，结案10172件，结案率96.41%，同比增加0.05个百分点，在收案量上升、审判人员总数减少的情况下顺利完成了结案任务。与2016年相比，我院2017年各业务部门共当庭宣判案件1207件，同比增加1095件；当庭宣判率达到32.1%，同比增加29.86个百分点，审判效率有了质的提升。另外，我院在“扁平化管理”改革中实行的院庭长带头承办重大疑难复杂案件的制度,也在很大程度上缓解了其他法官的办案压力。
四是提升绩效考评合理性，调动干警工作积极性。推行“扁平化管理”改革前，我院各业务部门受案件类型的限制，结案率差别较大。由于收案数等绩效考评指标不由自己决定，一审案件、系列案件等的工作量大小难以量化评断，导致绩效考评结果的合理性常遭到质疑，个别干警甚至因此产生了懈怠心理。推行“扁平化管理”改革后，我院实行的统一、均衡分案制度有力提升了绩效考评的合理性。如我院民三庭审理的涉外案件在送达等方面需要耗费大量时间，常因客观原因无法结案，导致年底结案率常年与其他民商事审判庭存在较大差距。2014年-2016年，四个民商事审判庭的平均结案率分别为93.65%，92.82%，93.69%，而民三庭结案率分别为90.79%、87.01%、89.47%。《民商事案件“扁平化管理”实施办法（试行）》施行后，我院按照一审案件、二审案件、系列案件的分类标准将民商事案件分为三类，对每类案件实行滚动分案，实现了同类业务部门均衡收结案。2017年，四个民商事审判庭平均结案率为96.1%，民三庭结案率为95.91%，与其他民商事审判庭结案率基本均衡。统一、均衡分案制度在很大程度上缩小了因客观原因导致的个人和庭室收案数、结案率等差距，使工作能力强、审判业绩突出的干警能够在绩效考核中脱颖而出，从客观上消除了法院内部因案件难易程度、复杂程度不同而导致的攀比心理，极大调动了广大干警的工作积极性。
五是全面提升法官业务能力，培养优秀后备人才。推行“扁平化管理”改革前，我院出于审判专业化的考虑，实行传统的按类别分案模式。这虽然有利于培养各审判领域的专业人才，但却限制了法官专业知识范围的广度，不利于对法官整体业务能力的提升，也不利于促进法官之间的互相学习和交流。推行“扁平化管理”改革后，由于打破了传统分案模式的限制，每位法官都有机会接触到以前未曾接触的新类型案件，这在客观上不仅丰富了法官的审判经验，而且使得不同庭室的法官之间的交流互动更加密切。另外，推行“扁平化管理”改革后形成的审判人员和审判辅助人员之间相对固定的审判团队，以及法官会议制度的实行，均有利于发挥资深、优秀法官的传帮带作用，有利于对于后备力量的培养。
（二）我院“扁平化管理”存在的问题
一是裁判尺度难以统一，同案不同判现象偶有发生。推行“扁平化管理”改革后，同一类型的案件由不同庭室进行审理，由于难以保证自由裁量权的稳定性，导致裁判尺度难以统一。甚至各个法官之间由于信息沟通不及时，还出现了个别同案不同判现象，有可能引发当事人和社会公众对于司法的不信任感，从而影响司法公信力和司法权威。
二是法官和审判辅助人员的业务能力尚未达到“扁平化管理”的要求。推行“扁平化管理”改革后，无论是法官还是审判辅助人员在办理新类型案件时都存在不同程度的边学边审情况，导致个别案件的审判质效有所降低。这反映出我院法官和审判辅助人员的业务能力还有待提升。
三是法官和司法辅助人员仍存在较大的办案压力。受案件量逐年增长、审判辅助人员流动性较强的现实影响，我院法官和司法辅助人员仍承受着较大的办案压力。虽然送达、归档等程序性事务已有所分流，业务部门的司法辅助人员仍需在此类事务上耗费大量时间。
四是分案模式有待完善。以民商事案件的分案模式为例，现采用的案件三分法，即将案件分为一审案件、二审案件、系列案件的分类标准仍有不够科学和精细之处。如对于申请撤销仲裁裁决案件、破产清算和强制清算案件等，我院并未单列，而是归为一审案件进行滚动分案。而这类案件实际上并不属于一审案件，审理程序较为特殊，与普通案件差异较大。如破产清算和强制清算案件审理周期较长，工作量较大，现有分案模式已造成部分法官承办数个破产清算和强制清算案件，难以结案，而部分法官始终未曾分到破产清算和强制清算案件的情况。
三、进一步完善我院“扁平化管理”机制的建议
为进一步完善我院“扁平化管理”机制，缓解法官办案压力，结合我院“扁平化管理”实践，提出以下建议：
（一）加强对于法官和审判辅助人员业务能力的培训，通过定期组织专业知识学习、对复杂疑难案件召开法官会议进行讨论、组织微信学习群等多种方式，努力提升法官和审判辅助人员的业务水平，提高法官司法能力。
（二）坚持重大疑难案件由院庭长办理，进一步统筹全院司法资源，扩充辅助人员队伍，使法官助理能够脱离送达、归档等程序性工作，将主要精力投入到参与庭审、参与合议、文书草拟等工作中，以进一步减轻法官办案压力，培养优秀法官后备人才，提升审判质效。
（三）坚持“由审理者裁判，由裁判者负责”，健全权责明晰、权责统一、监督有序的审判权力运行机制。鼓励法官通过运用通过智慧审判系统及时查询同类案件信息，通过与其他承办法官及时沟通、召开法官会议、加强院庭长审判监督等方式统一裁判尺度。
（四）制定更科学、更精细的分案模式，将破产清算<
一、我院“扁平化管理”改革的推行背景和整体架构
“扁平化管理”模式最初是作为一种企业管理模式而创建和存在的，是针对传统的金字塔状层级化管理模式的弊端而建立起来的一种富有弹性的新型管理模式。它通过对于职能部门的压缩和人员裁减，减少决策层与实际操作层之间的中间管理层级，从而达到提高企业管理效率和应对市场风险能力的目的。
在司法体制改革向纵深推进的背景下，为了顺应司法改革后案件审判和审判管理的要求，保障人民法院依法独立行使审判权，克服传统行政化层级化管理模式的弊端，提升现有审判资源整体效能,我院借鉴企业“扁平化管理”模式，并结合法院自身特点，开展了“扁平化管理”改革，在保留现有机构架构、不削弱审判监督管理力量的前提下，打破传统部门分工界限，对有限的审判力量进行了优化重组。自2017年1月以来，我院先后出台《民商事案件扁平化管理实施办法（试行）》《刑事案件扁平化管理实施办法（试行）》《立案、审监案件扁平化管理实施办法（试行）》等文件，对四个民商事审判庭、三个刑事审判庭、立案和审监庭、执行局内设科室实行统一、均衡分案，辅以部门职能调整和审判团队建设，构建了“大民事审判”“大刑事审判”“立案审监一体化”“扁平执行”的工作格局。
二、我院“扁平化管理”取得的成效及存在的问题
我院“扁平化管理”改革推行一年以来，取得了很大的成效，同时也出现了一些不足和问题。
（一）我院“扁平化管理”取得的成效
一是合理配置审判资源，突出审判中心地位。推行“扁平化管理”改革前，我院案件受理后的送达、排期开庭、法庭记录、案件装订等工作均由各业务部门自行安排，法庭分配给各业务部门分别使用。由于被繁重的程序性事务所累，业务部门的法官助理、书记员常无暇进行文书校对、草拟等工作；由于各庭室案件数量、案件类型、立案时间的不同，导致部分法庭紧张、部分法庭闲置的情况时有发生。推行“扁平化管理”改革后，我院打破传统的部门分工界限，由立案庭统一安排统筹排期开庭时间，由立案庭、法警队分流业务部门的部分送达工作，由装订室分流业务部门的部分卷宗装订工作。一方面，减轻了业务部门在送达等程序性事务上的工作压力，使审判辅助人员能够抽出时间专注于文书校对、草拟等工作；另一方面，使法庭使用率大幅度提高，取得了合理配置审判资源、突出审判中心地位的效果。
二是实现收结案动态平衡，解决法官忙闲不均问题。推行“扁平化管理”改革前，我院各业务部门实行按案件类型分案的模式。这种分案模式虽有利于专业化审判人才的培养，但却具有无法实现均衡分案、导致法官忙闲不均的弊端。尤其是在法官员额制改革后，面对“案多人少”的矛盾和案件量逐年大幅度增长的客观情况，传统分案模式已不能够适应司法改革后的审判要求。推行“扁平化管理”改革后，我院对四个民商事审判庭、三个刑事审判庭、立案和审监庭、执行局内设科室实行统一、均衡分案，基本实现均衡收结案，解决了法官忙闲不均的问题。2017年，除个别休产假及调出人员以外，民商事法官、刑事法官人均结案数达到基本均衡。以刑事审判庭为例，2017年，刑一庭收结案数排名第一的法官收案74件，结案71件；刑二庭收结案数排名第一的法官收案75件，结案72件，仅有1件之差。
三是提升审判机制运行效能，缓解法官办案压力。推行“扁平化管理”改革前，由于各业务部门法官人数和辅助人员人数差异，我院法官和辅助人员并未形成相对固定的组合，辅助人员大多“跟案不跟人”。推行“扁平化管理”改革后，我院对各业务部门人员进行了较大幅度的调整。以民商事审判庭为例，民一庭原审理传统民事案件，由于案件数量较多，民一庭的法官数量远超过其他庭室。但推行“扁平化管理”后，各民商事法官收案数达到基本均衡，我院适时将民商事业务部门法官进行调整，使四个民商事业务部门法官人数基本均衡。同时，根据我院实际情况，按照1:1的比例调配各业务部门审判辅助人员，实现了审判辅助人员从“跟案”到“跟人”的转变。法官和审判辅助人员1:1的搭配，使法官能够根据整体收案情况，对于审判辅助人员的工作内容作出合理安排，从而达到提升审判机制运行效能、缓解法官办案压力的效果。2017年，我院共受理各类案件10551件，结案10172件，结案率96.41%，同比增加0.05个百分点，在收案量上升、审判人员总数减少的情况下顺利完成了结案任务。与2016年相比，我院2017年各业务部门共当庭宣判案件1207件，同比增加1095件；当庭宣判率达到32.1%，同比增加29.86个百分点，审判效率有了质的提升。另外，我院在“扁平化管理”改革中实行的院庭长带头承办重大疑难复杂案件的制度,也在很大程度上缓解了其他法官的办案压力。
四是提升绩效考评合理性，调动干警工作积极性。推行“扁平化管理”改革前，我院各业务部门受案件类型的限制，结案率差别较大。由于收案数等绩效考评指标不由自己决定，一审案件、系列案件等的工作量大小难以量化评断，导致绩效考评结果的合理性常遭到质疑，个别干警甚至因此产生了懈怠心理。推行“扁平化管理”改革后，我院实行的统一、均衡分案制度有力提升了绩效考评的合理性。如我院民三庭审理的涉外案件在送达等方面需要耗费大量时间，常因客观原因无法结案，导致年底结案率常年与其他民商事审判庭存在较大差距。2014年-2016年，四个民商事审判庭的平均结案率分别为93.65%，92.82%，93.69%，而民三庭结案率分别为90.79%、87.01%、89.47%。《民商事案件“扁平化管理”实施办法（试行）》施行后，我院按照一审案件、二审案件、系列案件的分类标准将民商事案件分为三类，对每类案件实行滚动分案，实现了同类业务部门均衡收结案。2017年，四个民商事审判庭平均结案率为96.1%，民三庭结案率为95.91%，与其他民商事审判庭结案率基本均衡。统一、均衡分案制度在很大程度上缩小了因客观原因导致的个人和庭室收案数、结案率等差距，使工作能力强、审判业绩突出的干警能够在绩效考核中脱颖而出，从客观上消除了法院内部因案件难易程度、复杂程度不同而导致的攀比心理，极大调动了广大干警的工作积极性。
五是全面提升法官业务能力，培养优秀后备人才。推行“扁平化管理”改革前，我院出于审判专业化的考虑，实行传统的按类别分案模式。这虽然有利于培养各审判领域的专业人才，但却限制了法官专业知识范围的广度，不利于对法官整体业务能力的提升，也不利于促进法官之间的互相学习和交流。推行“扁平化管理”改革后，由于打破了传统分案模式的限制，每位法官都有机会接触到以前未曾接触的新类型案件，这在客观上不仅丰富了法官的审判经验，而且使得不同庭室的法官之间的交流互动更加密切。另外，推行“扁平化管理”改革后形成的审判人员和审判辅助人员之间相对固定的审判团队，以及法官会议制度的实行，均有利于发挥资深、优秀法官的传帮带作用，有利于对于后备力量的培养。
（二）我院“扁平化管理”存在的问题
一是裁判尺度难以统一，同案不同判现象偶有发生。推行“扁平化管理”改革后，同一类型的案件由不同庭室进行审理，由于难以保证自由裁量权的稳定性，导致裁判尺度难以统一。甚至各个法官之间由于信息沟通不及时，还出现了个别同案不同判现象，有可能引发当事人和社会公众对于司法的不信任感，从而影响司法公信力和司法权威。
二是法官和审判辅助人员的业务能力尚未达到“扁平化管理”的要求。推行“扁平化管理”改革后，无论是法官还是审判辅助人员在办理新类型案件时都存在不同程度的边学边审情况，导致个别案件的审判质效有所降低。这反映出我院法官和审判辅助人员的业务能力还有待提升。
三是法官和司法辅助人员仍存在较大的办案压力。受案件量逐年增长、审判辅助人员流动性较强的现实影响，我院法官和司法辅助人员仍承受着较大的办案压力。虽然送达、归档等程序性事务已有所分流，业务部门的司法辅助人员仍需在此类事务上耗费大量时间。
四是分案模式有待完善。以民商事案件的分案模式为例，现采用的案件三分法，即将案件分为一审案件、二审案件、系列案件的分类标准仍有不够科学和精细之处。如对于申请撤销仲裁裁决案件、破产清算和强制清算案件等，我院并未单列，而是归为一审案件进行滚动分案。而这类案件实际上并不属于一审案件，审理程序较为特殊，与普通案件差异较大。如破产清算和强制清算案件审理周期较长，工作量较大，现有分案模式已造成部分法官承办数个破产清算和强制清算案件，难以结案，而部分法官始终未曾分到破产清算和强制清算案件的情况。
三、进一步完善我院“扁平化管理”机制的建议
为进一步完善我院“扁平化管理”机制，缓解法官办案压力，结合我院“扁平化管理”实践，提出以下建议：
（一）加强对于法官和审判辅助人员业务能力的培训，通过定期组织专业知识学习、对复杂疑难案件召开法官会议进行讨论、组织微信学习群等多种方式，努力提升法官和审判辅助人员的业务水平，提高法官司法能力。
（二）坚持重大疑难案件由院庭长办理，进一步统筹全院司法资源，扩充辅助人员队伍，使法官助理能够脱离送达、归档等程序性工作，将主要精力投入到参与庭审、参与合议、文书草拟等工作中，以进一步减轻法官办案压力，培养优秀法官后备人才，提升审判质效。
（三）坚持“由审理者裁判，由裁判者负责”，健全权责明晰、权责统一、监督有序的审判权力运行机制。鼓励法官通过运用通过智慧审判系统及时查询同类案件信息，通过与其他承办法官及时沟通、召开法官会议、加强院庭长审判监督等方式统一裁判尺度。
（四）制定更科学、更精细的分案模式，将破产清算<