海口红树林生态的司法保护
作者：admin 信息来源：海口中院 发布时间：2017-03-06 09:24
海口红树林生态的司法保护
曲洁*
曲洁*
为充分发挥人民法院司法保护生态环境的职能作用，及时有效遏制环境破坏、环境污染等违法行为，立足海口生态文明建设实际，海口中院于2011年6月28日成立了环境保护审判庭。环保庭成立后于2012年6月受理了我省首例环境公益诉讼案件，即海南东寨港国家级自然保护区管理局因养鸭户占用保护区水域滩涂养鸭、并随意排放污水，造成该区域水体污染，红树林死亡而提起的水污染侵权案件。该案件的成功调解经中央电视台新闻频道、东方电视台等多家新闻媒体采访并予以报道后，取得了良好的社会效果，引发了公众对红树林生态的关注，也引发我对海口红树林生态法律保护的思考。
一、海口红树林生态问题
海口红树林自然保护区的建立
红树林是生长在热带与亚热带地区，海岸潮间带滩涂上的木本植物群落，是稀有的野生植物。因红树林是陆地向海洋过度的特殊生态系，红树林植物构成了独特的海陆边缘温地生态系统，在自然生态平衡中起着特殊的作用。因涨潮时红树林被海水部分或全部淹没，退潮时露出，所以红树林被形象地称为“海上森林”。我国红树林的种类及分布都具有代表性，而海南是我国红树植物种类最多，红树林生长最好的地方。世界上红树林有23科81种，海南有23科41种，海南海桑和尖叶卤蕨为海南特有。海南的红树林主要分布在海口、文昌、万宁、儋州、三亚、临高、陵水等地，其中海口东寨港的红树林最为有名，被誉为“海口之肾”，是海口一处经典的城市景点和靓丽的生态名片。东寨港国家级自然保护区位于海口市美兰区东北部的东寨港，绵延50公里，面积4000多公顷。东寨港国家级自然保护区于1980年1月经广东省人民政府批准建立，1986年7月经国务院批准升级为国家级自然保护区，是我国建立的第一个红树林类型的湿地保护区。1992年东寨港国家级自然保护区被列入国际重要湿地名录，2006年被国家林业局评定为示范保护区。2008年下半年升格为国家级标准化示范区。2005年被《中国国家地理》联合全国34家媒体举办的“中国最美的地方”评选活动评为“中国最美八大海岸之一”，海口东寨港保护区内生长着全国成片面积最大、种类齐全、保存最完整的红树林，共有红树植物16科35种，占全国红树林植物的95%。栖息的鸟类有194种，已成为许多迁徒水禽的重要停歇地，是连接不同生物区界鸟类的重要环节，形成了一套完整的生态体系，是国内不可多得的生态保护区。
2、海口红树林自然保护区的生态危机
90年代初期，受加快开发致富风气的影响，海口东寨港红树林自然保护区周边兴起了养虾、养鸭、养猪等畜禽养殖业的热潮，最高峰时养虾规模近万亩、养鸭年出栏量达40万只，大型养猪场有10多家，还有许多养牛、养羊场。由于过度捕捞、大规模水产和畜禽养殖及生活污水无序排放，红树林保护区水体严重富营养化，一种叫做团水虱的外来生物在保护区内大面积爆发，侵害红树林根系，导致大片树木出现根部坏死，鸟类和滩涂生物随之减少，受污染严重的水域水体已经变成了墨绿色。
2012年8月和9月，东寨港保护区管理局分别2次邀请中山大学、厦门大学、中国林科院热林所、广西红树林研究中心、海南大学及海南师范大学的专家学者对保护区内红树林死亡成因进行实地调查。根据专家组关于“东寨港部分红树林群落死亡原因初步分析及修复建议”认为，保护区周边人类生产经营活动造成保护区内水质富营养化，使团水虱大量繁殖，团水虱在红树树根蛀洞造成红树死亡。专家组一并指出了团水虱爆发的原因：一是咸水鸭的养殖;二是高位池养虾、养猪场等周边养殖户和企业的排污;三是附近生活垃圾、污水的排放;四是过度捕捞导致导致鱼蟹这类团水虱的天敌数量锐减。
二、红树林保护区生态的司法保护
1、海口市区两级法院分别于2011年6月28日及2012年6月21日成立了环境保护审判庭。打破传统的庭审划分模式，将辖区内与环境资源保护有关的民事和行政纠纷统一归口审理，打造专业化审判模式，审理辖区内涉及除通海可航水域外的水污染、空气污染、放射性污染、噪声污染和环境破坏等各类民商事案件（含资源环境公益诉讼案件）、涉及环境保护方面不服行政机关做出具体行政行为而发生的行政诉讼案件及内行政机关因不履行环境保护职责而发生的行政不作为诉讼的行政案件、涉及环境资源保护方面的国家赔偿案件、审查辖区内行政机关申请人民法院强制执行的涉及环境保护方面的非诉行政执行案件。
2、受理了5件针对红树林保护区内违法排污企业及养殖户因违法排污导致该区域水体污染，红树林死亡的环境公益诉讼案件。其中两件针对养鸭户提起的诉讼，经法院组织调解，40余家养殖户将养殖场迁出保护区。中央电视台、东方电视台、海南电视台等多家新闻媒体对此进行采访并予以报道，取得了良好的社会效果，海南省领导作出重要批示。在该案影响及带动下，海口市于2012年8月启动了保护红树林的专项整治工作。海口市专门为演丰镇配备2辆后装压缩式垃圾运输车和364个240升标准垃圾收集桶，清除保护区周边村庄积压垃圾约280吨、水面垃圾约7吨。保护区管理局在红树林团水虱危害严重的区域开展填土试验，为受团水虱危害的红树进行物理隔离。
另外两件中华环保联合会于2013年5月针对红树林保护区内养猪场违法排污导提起的环境公益诉讼案件，虽因新民事诉讼法的实施，关于公益诉讼的主体方面存在争议，最终驳回其起诉，但案件因多家新闻媒体报道引起了全社会的广泛关注。省市领导对案件非常重视，针对养猪场违法排污的整治多次召开市长办公会议。2013年8月，海口市出台《海南东寨港红树林自然保护区环境综合整治工作方案》，计划用两年多的时间全面系统解决保护区及其周边演丰东河、演丰西河、演州河、罗雅河流域范围内的养殖业污染等主要环境问题，开展生态修复。此后，海口市政府累计投入1.5亿元，关停、搬迁了10多家被称为是海口重要菜篮子基地的大型养猪场，并启动十万头现代化生猪养殖基地异地技改项目，整顿了20多家非法采石场，查处了8家不符合排污标准的餐饮店。周边流域突出环境问题得到初步缓解，生态环境恢复显著。海口中院还于2015年5月受理了因海南红树林旅游股份有限公司开发建设海口5A级红树林乡村旅游风景区项目，在保护区红树林外滩的滩涂上修建木栈道而提起的环境公益诉讼案件。现该案件正在审理中。
3、非诉行政执行案件的司法审查与执行
红树林保护区养鸭户迁出保护区后，海口市环保部门对保护区水域周边的海口美兰健强养猪场等13家企业的环境违法行为下达了行政处罚决定书，共罚款70万元，并申请法院强制执行。从2013年3月起，法院向上述企业出具强制执行裁定，并安排执行人员联合环保局及当地村民对演丰东河流域9家养猪场的氧化塘均布设监测点，实施24小时监管。同时海口中院召集国土、环境等相关部门围绕上述企业的关停、搬迁进行座谈，联合各部门召集养殖企业负责人，深入各猪场现场清点生猪存栏情况，并根据生猪育肥、母猪怀孕、仔猪哺乳的周期进行测算，以达到对上述企业关停、搬迁及升级改造。
4、建立环境案件判后回访制度
海口中院首例环境公益诉讼案件审结后，确立了环保案件判后回访制度，对环境案件判决后，判决义务是否履行，责任人是否对污染进行治理，是否有新的污染产生，并针对回访中发现的问题，及时向有关部门反馈，提出司法建议。2013年初，环保庭在对红树林保护区回访中发现养鸭户林某在保护区内养鸭，对此与保护区管理局及养鸭户进行协调，并指导管理局提起环境公益诉讼，该案在法院的主持下，养殖户林某将养殖场迁出保护区。2015年初通过回访发现，保护区内已无养殖户污染水域的行为发生，原养鸭场周边建立大面积的生态修复区。在与管理局工作人员座谈中了解，我省首例公益诉讼提起时，红树林水域水质为劣5级，现经过整治水质已达到3级标准。现场可以看到，与2012年环保庭勘察现场时相比，水质明显清澈，环境得到大幅度改善，周边百姓对红树林周边环境整治非常满意。
5、与环保行政机关及与检察机关建立良性互动机制。
为实现司法审判法律效果、社会效果和政治效果的有机统一，确保执法与司法良性互动，海口中院早在2009年就与市政府共同研究制定了《关于建立行政诉讼工作良性互动机制的若干意见》，确定了重要情况通报制度、重大案件协调制度、事先咨询和判后释明制度、行政机关负责人出庭应诉制度、行政机关参加庭审旁听制度、法院行政审判庭到涉诉机关开庭制度、行政司法裁决和司法建议监督落实制度、行政法制宣传制度八大制度以及相应的配套程序。在审理环境案件中，海口中院与环保行政机关、检察院良性互动，一方面行政机关、检察院积极配合法院诉讼，另一方面对于案件中重大问题法院及时通报，依法妥善解决环保争议。
6、探索扩大环境公益诉讼主体。新民事诉讼法颁布实施前，我国立法关于公益诉讼原告资格的规定仅限于《海洋环境保护法》。为此省高院制定了《环境公益诉讼试点实施意见》，规定检察院和相关行政部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织、居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织和公民均可提起环境公益诉讼。海口中院指导指导东寨港保护区管理局提起海南首例环境公益诉讼，美兰区检察院作为支持起诉方参与海口中院首例公益诉讼，充分发挥了检察机关法律监督的职能作用，对环境公益诉讼主体问题做出了有益尝试。使环境公益诉讼的社会意义更加深远。
7、设立环境公益诉讼资金。海口中院为保护生态环境积极探索公益诉讼主体问题。为支持国家机关、其他法人组织以及自然人提起环境公益诉讼，海口中院经与市财政局沟通协调，由市财政拨款，设立了海口市市级环境公益诉讼资金，同时制定了海口市市级环境公益诉讼资金管理暂行办法，在一定程度上破解了环境公益诉讼中资金难的困境。
8、加强生态保护宣传及调研
海口中院加强与新闻媒体合作，对污染环境的行为进行曝光，加大对环境保护审判工作的宣传报道，加深社会公众对人民法院司法保护环境工作的认识，增强全社会的生态环境保护意识。海口中院环保庭多次曾联合东寨港保护区管理局、环保局等多家行政单位分别在演丰镇及琼山区云龙镇等乡镇开展关于“热爱红树林、保护生态环境”及“世界环境日，法律进乡村”等主题普法宣传活动，2015年6月5日是新环保法实施后的首个“环境日”，为配合“世界环境日”中国主题，海口中院环保庭联合琼山区法院环保庭、海口市环保局等单位共同开展了“践行绿色生活，法律进乡村”主题普法宣传活动。海口环保宣传人员深入南渡江边的乡村进行法律宣传，并为村民赠送法律书籍，答疑解惑，受到了村民群众的普遍好评。此外，海口中院环保庭负责人参加了“生态文明贵阳国际论坛2013年年会”，并撰写了《环境司法改革的公众参与-从海口环境司法现状引发的思考》一文，被收入《生态文明贵阳国际论坛2013年年会-第三届环境司法论坛论文集》。
9、发挥专业优势及职能作用，完善为重大项目主动服务工作机制
我院高度关注辖区内重点项目建设进展情况及遇到的问题，主动了解企业司法需求，及时协助党委、政府为重点建设项目提供司法保障和法律服务，最大限度发挥审判工作对经济社会发展的保障作用。为政府行政执法提供法律服务。我院长多次派代表参加海口市市长办公会议，就罗牛山产业转型、升级项目、海口市政府统一部署2014年饮用水源地及主城区水环境面源污染整治工作、2015年海口市水务局开展南渡江河道清障整治等工作予以配合并及时协调政府为重点建设项目提供司法保障及法律服务。
10、促成地方法规的颁布及实施
上述公益诉讼案件审理后，海南省领导作出重要批示，对我省首例公益诉讼案件给予充分肯定，称具有标志性意义。省政协社法委并提案委赴海口中院对首例案件进行调研。海口中院为省政协撰写了提案初稿。2014年3月28日，海口市人大常委会通过《关于加强东寨港红树林湿地保护管理的决定》，正式以地方法规形式将红树林湿地保护管理纳入国民经济和社会发展计划，提供政策支持，加大资金投入。对红树林湿地实行分区管理，其中东寨港保护区三个区域，即核心区、缓冲区、实验区。核心区禁止进入，缓冲区只准进入从事科学研究观测活动，实验区可以从事科学试验、参观考察、旅游等活动。保护区还设外围保护水域、三江湿地公园、红树林湿地景观控制区。外围保护水域、三江湿地公园和红树林湿地景观控制区可以从事适度的生产、生活和建设活动，但禁止建设污染环境、破坏生态的项目和设施。各区严格按照有关法律、法规的规定和功能区划进行保护管理，为红树林划定生态保护红线。决定还将东寨港红树林湿地总体保护和控制的范围由5万多亩增加至12万多亩。其中，新移交海口管理的9466亩滩涂水产养殖区，将实施退养还林，规划建设为三江红树林湿地公园。由此，这里成为我国最大面积的红树林湿地。海口市政府通告称，根据保护区管理局的实地测量，红树林的死亡面积为29.95亩，亚健康树34.8亩。经过半年多整治，对死亡的29.95亩红树林进行了补种，并初步确定了保护区的界线。养殖户签署了317份退塘还林协议书，近2400多亩养殖塘实施“退塘还林”，保护区内的退塘还林，是我国迄今为止最大规模的退塘还林生态工程。2014年一年，海口新增红树林面积3100多亩。
四、红树林生态保护存在的问题
1、法律制度不健全、不完善
新民事诉讼法实施前，海南对公益诉讼制度进行了积极的探索。省高院制定了《环境公益诉讼试点实施意见》，规定检察院和相关行政部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织、居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织和公民均可提起环境公益诉讼，对环境公益诉讼主体问题做出了有益尝试。受海南首例环境公益诉讼的影响，2013年5月中华环保联合会在赴东寨港保护区实地考察调研后，针对保护区内两家排污企业向海口中院提起环境公益诉讼。该案起诉在新民事诉讼法颁布后新修订的环保法颁布前，由于新民事诉讼法的实施，关于公益诉讼的主体方面存在争议，经海口中院及海南高院二审终审，认为中华环保联合会主体不适格，驳回其起诉。后来了解到，2013年中华环保联合会提起的8件环境公益诉讼案件均未立案或被驳回起诉。当时全国关于公益诉讼方面的案件处于停滞状态。
2、环保审判人员专业化问题
环境案件专业性强，审理难度大，海口中院环保庭5名审判人员没有一人系统学习过环境法专业，环境法及环保技能知识的培训少，加之环保案件数量少，法官审判经验不足。从事环保审判的法官审判理念、知识结构和审判能力均有待于提高，法官现有的环境法律方面的知识及对环境案件的审判技能不能满足环境案件的司法需求。
3、司法的地方化及行政化
我国地方法院与行政区划相对应，虽有利于明确管辖、便利诉讼，但审判权的运行容易受到地方因素的干扰。尤其公益诉讼案件往往与地方利益相关，违法排污的大户也往往是当地的利税大户，受到政府的重点关注与扶持。此外法官办案中存在大量的审批、报告环节，使得法院具有浓厚的行政色彩。2015年3月1日，海南开始在全省全面推行主审法官责任制，一般案件不再经过院庭长的审批，除审判委员会讨论决定的案件外，裁判文书不再由未担任主审法官的院庭长签发，确保主审法官和合议庭在案件办理中起主导作用，有效解决了司法行政化问题。海南全省52家省以下法院、检察院已全部实现财物统一上划省级财政管理，有效减少和防止了地方干预。
4、环保行政执法力度不够，行政执法权受限
环保行政部门隶属于政府，传统的审批制度使得行政执法权受限。海口中院于2015年5月受理了中国生物多样性保护与绿色发展基金会、莆田绿荫滨海湿地研究中心诉海南红树林旅游股份有限公司环境公益诉讼案，环保庭收到案件后，根据最高人民法院、民政部、环境保护部《关于贯彻环境民事公益诉讼制度的通知》及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，将案件通报海口市环保局。环保监察部门现场勘查下发了暂缓实施建设的决定，拟对海南红树林旅游股份有限公司进行处罚，但具体处罚数额该局报政府相关主管部门审批，报告一直未获得批复。直至2016年1月法院再次要求环保行政部门报告其处理结果时，环保监察部门才对被告处罚10万元。
5、司法保护不到位
海口中院环保庭自成立起，一直未将破坏环境的刑事案件纳入环保审判范围，实行集中管辖。各类破坏环境的刑事案件分散在各个法院，不利于破坏环境违法犯罪行为的及时有效审理。在海口盗猎、贩卖野生动物、企业违法排污、滥砍滥伐等破坏环境的犯罪时有发生。尤其进入秋冬季节，各类候鸟陆续来到东寨港红树林保护区，保护区内偷猎现象也逐渐增多。2015年10月26日下午4点30分，东寨港保护区塔市保护站长及工作人员巡逻至博度村虾塘附近辖区时，发现两名偷猎嫌疑人，当场从犯罪嫌疑人衣服里缴获具有杀伤力自制枪支。而我院涉环境案件审理的范围仅限于涉民事、行政方面，不能适应新形势的需要。
五、完善红树林生态保护措施
1、继续探索环境公益诉讼制度，树立新的环境司法保护理念，坚持保护优先原则，加大保全措施，对污染、破坏环境的案件做到预防在先，最大限度内减少对环境的损害。继续开展环境保护的调研工作，探讨红树林生态保护机制，争取在环境案件尤其是公益诉讼案件方面取得新的进展及突破。
2、建立环境案件三审合一审判模式。刑法修正案对刑法规定的重大环境污染事故作了进一步完善，扩大了污染物的范围，降低了入罪门槛。为确保法律适用，最高院及最高检于2013年6月18日联合下发了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，界定严重污染环境的认定标准，明确从重处罚的情形。而目前企业违法排污、滥砍滥伐等破坏环境的犯罪在我市仍存在，与将海口市打造成“四宜”、“三养”最精最美省会城市目标不相适应，海口中院争取各方面支持，建立环境案件三审合一审判模式，将破坏环境的刑事案件集中管辖，最大限度地遏制破坏和污染生态环境的违法行为。
3、将资源类案件纳入环保庭审理范围。海口中院环保庭成立时仅审理涉环境的民事、行政及行政机关申请法院强制执行的涉及环境保护方面的非诉行政执行案件审查，未将资源类案件纳入审理范围，不能充分发挥环境保护审判职能。将涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议及涉及森林、草原、内河、湖泊、滩涂、湿地等自然资源环境保护、开发、利用等资源类案件纳入审理范围，可以更好地促进和保障环境资源法律的全面正确实施，统一裁判尺度，加大环境保护力度，以法律手段制裁环境污染、破坏生态等违法行为，遏制环境恶化，切实保障自然资源及环境保护制度的落实，切实维护人民群众环境权益。
湿地被称为“地球之肾”，与森林、海洋并列为全球三大生态系统类型，它是水陆相互作用形成的独特生态系统，是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一。2014年4月李克强总理在考察海南东寨港国家级红树林自然保护区时，对红树林保护与利用做出了重要指示。红树林的生态保护、恢复与合理利用不仅是我国“十三五”湿地建设的一项重要内容，更是评价我国东南沿海生态文明建设成效的一个关键指标。全面探索红树林生态保护机制，加强环境审判工作，以法律手段制裁污染、破坏环境的违法行为，维护群众环境权益是新时期人民群众对环境司法的需求。海口中院将一如既往地重视环保，不断探索和完善环保审判工作机制，建立法院、政府部门及有关社会公益团体环保司法联动长效机制，确保环境保护工作长期有序进行。