涉强制拆除案件若干问题浅析

作者：admin 信息来源：未知 发布时间：2015-03-03 16:02

    近年来，随着海口市城市化进程的加快，旧城区改造、道路港口建设等省、市重点工程项目的广泛铺开，征地拆迁以及由此引发涉房屋拆除纠纷大幅度增加。此类案件涉及面广，社会关注度高，处理不好极容易引发群体事件。近日，秀英法院就强制拆除案件的受理、执行中存在的问题进行调研分析，并对日后的强制拆除司法服务工作提出建议。
    一、涉强制拆除案件的受理
    从案件分类上，涉及强制拆除的案件一般有行政类和民商类两种，行政类中又细分为行政诉讼类和行政非诉类。
    （一）行政类
    1. 行政诉讼类。行政相对人对行政机关作出的拆除处罚不服的，在规定期限内，可以向作出处罚机关的上级单位申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。此类案件一般见于行政相对人不服城管部门作出的拆除违章建筑的处罚决定，近两年，秀英法院曾受理此类诉讼案件2件，其中1件经海口市中级人民法院终审确认城管部门作出的拆除处罚违法，另1件正在审理中。另外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。在实践中，此类通常以县级以上人民政府为被告，根据管辖规定，应由中级人民法院或者其他上级法院受理。秀英法院从未受理过此类诉讼案件。
    2. 行政非诉类。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这也就是赫赫有名的“司法强拆”条款。但条例及司法解释对此类案件的受理作出了苛刻的规定：（1）强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储帐号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料；（2）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；（3）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；（4）社会稳定风险评估材料（涉及被征收人数量较多的还应当包括政府常务会议讨论决定方面的材料）；（5）申请强制执行的房屋状况；（6）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；（7）法律、行政法规规定应当提交的其他材料；（8）强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期；（9）强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。自该条例颁布实施以来，秀英法院仅受理过1件非诉强拆案件，后经调解圆满结案。
    （二）民商类
    被拆迁人与拆迁人签订了拆迁补偿协议后，不履行协议约定的内容。拆迁人以被拆迁人违约为由，根据《合同法》第六十条和第一百二十八条的规定，向人民法院提起民事诉讼，法院应该受理。秀英法院2012年曾受理过一起被拆迁人集体违约案件，调解结案。
    （三）不受理的情况
    1. 城管部门申请强制拆除违反城乡规划法建筑物等不属于法院受案范围。根据最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆迁问题的批复》，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。
    2. 国土部门申请强制拆除违法占用集体土地的建筑物不属法院受案范围。2012年1月1日施行的《行政强制法》规定对违法建筑等的拆除属于行政部门的职权。强制法第四十四条明确规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”从这一条可以看出需要对违法建筑进行拆除的，应当由行政部门公告，当事人不申请复议或提起行政诉讼的，行政部门可以强制拆除。这就说明行政部门具有强制拆除的职权。对于国土管理部门处理的违法占地案件需要强制拆除违法建筑时，国土管理部门应当公告，当事人没有申请行政复议或向法院提起行政诉讼的，国土管理部门在公告后可以依法强制拆除。也就是说国土管理部门具有强制拆除违法建筑的职权。
    在《行政强制法》出台前，国土部门申请法院强制拆除违法占地建筑物的法律依据主要是《土地管理法》第八十三条的规定，但根据我国《立法法》第八十三条的规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这一规定后半部分确立了我国司法实践中法律适用的一项基本规则亦即新法优于旧法原则。《行政强制法》和《土地管理法》均为全国人民代表大会常务委员会制定，前者为新法，后者为旧法，《行政强制法》的效力优于《土地管理法》。因此，国土资源管理部门在《行政强制法》施行之后自己具有强制拆除违法建筑的职权，不能选择向人民法院申请强制拆除违法建筑。在实践中，在强制法出台后，海口市各基层法院基本不受理此类行政非诉案件。
    二、强制拆除案件的执行
    根据最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第六条，“征收补偿决定存在下列情形之一的，法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据；（二）明显缺乏法律法规依据；（三）明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；（四）明显违反行政目的，严重损害公共利益；（五）严重违反法定程序或者正当程序；（六）超越职权；（七）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。”该司法解释第九条同时明确，“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”该条规定确立起了一般性的原则，就是“裁执分离”的强制执行模式。在这种模式下，法院对于政府的强拆申请，只做司法审查，原则上不参与执行，回归到了居间裁判者的位置。对于被拆迁人的权益保障来说，意味着就算被拆迁人已经放弃了所有法律赋予的权利，依旧可以在最后的环节，得到司法的保障和救济。通俗地说，在强制拆迁问题上，法院做“文官”，而不做“武官”。
    三、法院在征地拆迁矛盾纠纷处理工作中面临的难题
    征地拆迁案件的特殊性决定了法院在处理征地拆迁案件时不可能轻松和简单，相反的是各种难题不断涌现。
    （一）集体土地上的房屋征地拆迁缺乏法律依据。旧城区的改建、扩建工作，更多的是触及农村的集体用地，现有的征地拆迁补偿法未对集体土地上房屋拆迁补偿或征收补偿进行规定，恰恰是在这样的集体土地上房屋拆迁征收纠纷比例最大。
    （二）补偿标准的差异加大了司法工作的难度。国有土地上的房屋拆迁补偿标准与集体土地上的房屋拆迁补偿标准差异大，甚至于说集体土地上的拆迁没有补偿标准，还有的不同的征地拆迁时间不同的补偿标准，最后导致“同地不同价”、“同城不同价”的现象，加深了征地拆迁矛盾。如某些区“城中村”的集体土地上的拆迁补偿，如果办理了国有土地使用证的，其补偿将比未办理的多两倍以上甚至达到十几倍；同一个工程项目的征地拆迁补偿中，所跨越的相邻区的征收补偿标准差异也很大。这种补偿标准的差异，使得法院征地拆迁的审判、审查工作难度加大，工作很难取得被拆迁人的理解，更难平息被拆迁人对补偿差异的不满情绪。
    （三）征地拆迁所引发的社会问题阻碍了法院司法工作的开展。征地拆迁工作常会引发一些深层次的社会矛盾，特别是在困难群众比较集中的地区进行拆迁，各种深层次的社会矛盾和家庭问题都会因征地拆迁而引发。例如前些年法院非诉执行行政拆迁案件中，被拆迁户具有“残疾人多、低保户多、社会闲散人员多”的人员结构特点，此时对他们的拆迁安置工作，更多地会受到有关社会保障等一系列深层次矛盾影响，很多情况下，他们也会把对社会不满的情绪通过各种激进、极端的抵抗行为发泄在拆迁上，无疑多重社会矛盾的难以解决和群众不满情绪的宣泄都为法院征地拆迁司法工作加上了“枷锁”。这也是最高院通过司法解释明确“裁执分离”原则的原因之一。
    （四）服务大局的情势下征地拆迁受政府的干扰性增强。由于征地拆迁是政府长期规划内容之一，事关地方经济发展的大局，当与个人利益发生冲突时，在现有的司法体制下，法院审判不得不更多的考虑如何为大局服务，在一定程度上得不到老百姓的理解与支持，调解、判决的难度增大。
    四、关于进一步促进征地拆迁司法服务工作的建议
    （一）认真学习和理解《国有土地上的房屋征收与补偿条例》及其最高院相关司法解释，结合实际灵活运用。由于法院以后在征地拆迁补偿工作中发挥职能的法律依据主要是《国有土地上的房屋征收与补偿条例》和相关司法解释，故认真学习并结合当前征地拆迁补偿工作实际情况灵活将其运用是积极发挥法院司法服务职能的前提条件和基础。根据最高院《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》，为了禁止不正当的拆迁行为，法院对于侵吞、挪用土地征收补偿金、房屋拆迁补偿金等违法犯罪行为，毫不含糊，坚决依法严厉打击，以规范和维护土地征收和房屋拆迁秩序。
    （二）强化制度建设，规范法院对房屋征收纠纷的审判和执行审查工作。人民法院应制定未来房屋征收补偿纠纷审判和执行审查工作的实施细则和制度，如可以制定《关于规范房屋征收案件诉讼与非诉执行立案的有关规定》、《关于依法加强对房屋征收、补偿决定审查的规定》以及《在强制执行房屋征收补偿案件中依法保护被执行人财产、人身安全的规定》等制度，这些制度应以法院审委会名义以通报形式予以公布执行，从而对规范干警在日后房屋征收补偿审判、执行工作中的司法行为起到约束作用。
    （三）创新工作思路，从审判流程和执行审查方法上不断探索新途径。以非诉行政拆迁案件为例，法院应在立案、审查各阶段层层把关、严格要求。对于非诉执行案件的立案，要求立案庭严格进行审查，决定是否受理执行申请，鼓励立案庭积极发挥立案调解职能，提前介入非诉执行拆迁案件和抓住时机尽早化解矛盾；严格审查裁决非诉执行申请，对于拆迁手续不完整、行政裁决不合法的案件，依法裁定不予执行或者说服拆迁机关主动撤销行政裁决；执行阶段法院可以发挥隐形司法功能，制作拆迁司法白皮书，从法律层面上引导行政机关执行，把释法说服教育和思想工作作为政府强制执行工作的主要手段。
    总之，涉强制拆除案件的审理、审查疑难点主要集中的征地拆迁案件上，从最初的“行政强拆”到“司法强拆”再到“裁执分离”，是法院群众路线的体现，更是一种法治的回归。在城市化进程飞速发展的今天，拆迁问题是发展的阵痛，只有革除旧弊，严格依法拆迁，明确司法服务经济发展大局的重心，法院才能真正为城市建设、人民安居保驾护航和提供优质高效的司法服务。