民事诉讼检察监督的功能与发展

作者：admin 信息来源：未知 发布时间：2015-03-03 15:55

    我们今天讲的民事诉讼检察监督，就是指检察机关对民事诉讼实行法律监督的制度。在我国的宪政体制中，检察机关是《宪法》规定的国家法律监督机关，依照民事诉讼法的规定，负有对民事诉讼活动实行法律监督的职责。民事检察监督，是保证人民法院依法行使审判权，正确实施法律的重要制度，对促进司法公正，维护社会公平正义，具有重要作用。
    1982年3月，我国第一部民事诉讼法试行，检察监督作为一项基本原则被写入了总则，但仅在总则中规定了检察监督原则，没有具体的规定，这使得检察监督原则很难发挥作用。1991年4月正式制定民事诉讼法，检察监督继续作为民事诉讼的基本原则的同时，在第16章审判监督程序中规定了检察院对民事案件的抗诉制度。2007年，民诉法修改，对检察监督的方式作出了规定，将检察机关抗诉事由与当事人申请再审事由进行了统一，规定了人民检察院可以提出抗诉的13种情形，规定了抗诉的后果。2012年再次修改民诉法，就加强民事检察监督作了三个主要方面的修改：一是增加了监督方式，即创设了检察建议制度，就是在抗诉之外，增加了再审检察建议和审判人员违法行为的检察建议这两种检察建议。二是扩大了监督范围，就是民诉法第14条由原来的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，将民事执行活动和调解活动纳入检察监督的范围。三是强化了监督手段。新民诉法增加第210条规定了人民检察院民事检察监督调查核实权。人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或案外人调查核实有关情况。
    以上这些法律规定，大家应该比较熟悉了。通过这样的梳理，我们可以看到，民事检察监督，对于我们法院的民事审判和执行工作，对于我们从事民事审判和民事执行工作的法官来说，可谓如影随行，时刻就在我们左右，并且这个“紧箍咒”是越念越紧。这样的法律修改和形势，从一方面反映出社会发展新形势对民事检察监督工作提出了新要求和新期待，进一步讲，就必然对我们法院的民事审判、民事执行工作，对法官的审判作风、审判纪律和廉洁自律提出了更高的标准和要求。因此，我们确有必要，不断学习民事检察监督方面的法律规定，更深入地了解这项制度，这不仅对促进我们更好更自觉地做好民事审判和民事执行工作，维护社会公平正义至关重要，也对我们规范司法行为，防范和化解风险极具意义。今天主要讲四部分内容，分别是：
    一、民事诉讼检察监督制度存废“三说”
    刚才，我们简要梳理了我国民事检察监督制度确立、发展的脉络。实际上，近些年来，围绕我国的民事检察制度是否具有合理性以及如何设置等问题，诉讼理论界和司法实务部门展开了热烈的讨论，主要有否定说、强化说、折中说（完善说）三种观点作个简要了解。
    （一）否定说。认为，对民事诉讼实行检察监督有悖法理，应当予以削弱直至取消。其主要立论依据有：（1）检察监督制度必然弱化法院的独立审判权，危及司法公正和社会正义；（2）诉讼中认定事实的不确定性和适用法律的不确定性，造成错案标准的模糊性，检察机关基于对案件事实的认定或者对适用法律的理解认为是错案的，实际上并不一定是错案，检察机关“陷入了一个案件只有一个唯一正确裁判的错误理念”；（3）检察机关的抗诉监督是对私权的不当干预，侵害了当事人的处分权；（4）抗诉或检察建议监督必然造成检察机关站在一方当事人的立场上反对另一方当事人的结果，检察机关这一公权力的介入，破坏了双方当事人的平等地位；（5）检察机关的抗诉，尤其是对同一案件的多次抗诉，损害了法院的终审权，增加了诉讼成本，降低了诉讼效率；（6）谁来监督监督者？监督过多反而会使监督者的素质每况愈下；等等。
    （二）强化说。主要论据是：（1）司法公正作为检察监督和审判独立的共同目标，表明它们有统一的一面。司法公正是比审判独立更高的价值取向，对民事诉讼的法律监督，也是为了司法公正，两者的目标具有共同性，并不决然对立；（2）抗诉再审在一定程度上缓解了当事人申请再审难的状况；（3）检察机关在对确有错误的生效裁判提出抗诉的同时，注重维护法院正确裁判的稳定性和权威，依法制止当事人滥用申请再审权利的行为；（4）我国法官的总体素质还有待提高，贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等现象还时有发生；（5）民事检察监督具有法理基础；（6）不但有宪法依据，还有充分的法律依据；等等。
    （三）折中说（完善说）。认为，我国的社会性质和权力分配体系决定了不能一味照搬照抄英美法系的审判模式，在法官队伍素质水平参差不齐、司法不廉不公仍在一定范围内存在以及当事人法律知识欠缺、维权渠道在一定范围内有待进一步畅通的司法环境下，民事检察监督制度的积极意义和重要价值不可否认。但与此同时，为充分保障人民法院独立审判，维护司法秩序的稳定性，民事检察监督的权力内容不能无限延伸和扩大，必须予以规制，应该逐步将民事检察监督限制在涉及国家利益和社会公共利益的范围内，这是司法学界较为主流的观点。主要论据有：（1）抗诉和检察建议监督并不必然影响法院对案件的独立审判权；（2）民事检察监督与民事诉讼中的当事人处分原则也并非“水火不相容”；（3）抗诉监督不会破坏当事人的平等地位；等等。
    2012年民诉法修改讨论过程中，主流观点是，由于法院队伍建设存在的问题，应当进一步完善、强化检察监督。现行民诉法明确地体现着，我国民事检察监督制度渐趋强化这一发展趋势。当然，这种趋势是否经得起历史检验，是否符合民事诉讼法的发展方向，尚待观察，只能留待实践检验和历史评说了。我们要做的，就是认真贯彻执行民诉法的规定。
    二、民事检察监督的原则、范围和方式
    （一）监督原则
    2012年民诉法对民事检察监督制度的修改，首先是对2007年民诉法第14条检察监督基本原则的修改和完善。这一修改不仅仅是简单地扩大了法律监督范围，更体现了法律监督理念的转变，主要表现为逐渐从有限监督、事后监督为主，向全程监督扩张，由“自上而下”监督向同级监督拓展，由诉讼监督向社会监督发展。当然，尽管以上这些现代检察监督理念已渗入2012年修法，但民事检察监督仍然毕竟是在民事诉讼制度下运行的法律监督，其制度设计应当符合民事诉讼规律，人民检察院在实施法律监督中应当遵循正确的监督原则。
    1. 合法性原则：主要体现在实体合法、程序正确和规范执法等方面。一是民事检察监督权必须是在法律授权范围内对监督对象的合法性进行审查。要努力查明事实真相，客观判断证据材料，正确适用法律，作出公正判断；二是依照法律规定的监督程序形成合法的监督过程，做到实体公正和程序公开并重；三是要规范文明、公正廉洁执法，加强与人民法院的沟通协调，做到既敢于、善于监督，又规范、理性监督。
    2. 居中监督原则。民事检察监督是居中监督，这是其基本属性。它是检察机关代表国家对法律的统一适用和执行行使的监督权，而不是任何一方的代言人。这种监督权在当事人之间应当保持客观、中立、公正的立场，而不致使检察监督权的公信力受到合理怀疑。
    3. 廉抑性原则。民事诉讼主要解决的是公民、法人等平等主体之间的民事权利义务问题，因此，民事检察监督应当遵循民事诉讼的规律，体现法律监督权作为国家公权力对法律范围内当事人意思自治和当事人处分权的充分理解和尊重，避免由于监督权的过度膨胀甚至滥用造成对私人权利的侵害。因此，对调解书的民事检察监督，民诉法明确规定只有在调解书损害国家利益、社会公共利益的时候才可以向同级人民法院提出再审检察建议，或者由上级检察院提出抗诉。
（二）监督范围
    依据现行民诉法，民事检察监督的范围主要包括：
    1. 生效民事判决、裁定。民诉法第208条规定，对生效判决、裁定，发现错误的，应当提出抗诉。
    2. 民事调解书。民诉法第208条规定，最高人民检察院、上级检察院发现发生法律效力的民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉；同级检察院发现上述情形的，可以提出检察建议，也可以提请上级检察院提出抗诉。
    3. 民事执行活动。民诉法执行程序“一般规定”中增加独立的一条即235条，规定：“人民检察院对民事执行活动实行法律监督。”这就使得人检察院对民事执行活动实行法律监督有了明确的法律依据。
    4. 审判人员的违法行为。现行民诉法第208条第3款规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。
    （三）监督方式
    也就是怎么监督、以什么方式监督的问题。主要有以下四种方式：
    1. 提起公诉。对审判人员在民事诉讼过程中有滥用职权、贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等犯罪行为，人民检察院可以依照刑诉法规定立案侦查，提起公诉。
    2. 提出抗诉。对人民法院发生法律效力的判决和裁定，损害国家利益、社会公共利益的调解书，可以依法提出抗诉。主要是现行民诉法第208条的规定。抗诉是检察监督在民事审判监督程序中最为常见和典型的职能表现形式。抗诉一旦提起就必然引起再审程序的发生。
    3. 提出再审检察建议。2012年民诉法增加规定了检察建议制度，将检察建议分为再审检察建议和审判人员违法行为检察建议。民事再审检察建议，是指检察机关在办理民事抗诉案件中，认为生效判决裁定及调解书确有错误，以书面形式依法向同级人民法院提出监督意见，建议同级人民法院自行启动再审程序自行纠正的一种法律监督方式。因此，可以理解为是一种“抗诉前置程序”。与抗诉相比，具有更大的灵活性，有利于消减法检对抗，也有利于将矛盾化解在基层，发挥同级人民法院的自我监督功能。它与抗诉的法律后果和提起层级均不同，属于一种柔性的监督方式，不具有当然引起再审的强制效力。
    4. 对审判人员违法行为提出检察建议。据民诉法208条第3款规定，是指各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。
    三、民事检察监督的强化和规范
    主要讲以下六个方面：
    （一）从“民事审判活动”到“民事诉讼”
    新民诉法第十四条将检察监督原则中的监督范围由原来的“民事审判活动”修改为“民事诉讼”，这实际意味着民事检察监督范围的进一步扩大。这样，从广义上理解，民事检察监督不仅包括了监督纠正法院错误的生效裁判这种“事后监督”，也涵盖了了解民事审判和执行活动进展的知情权，发现审判或执行行为违法时对违法行为的处分权等“事前监督”和“事中监督”。这是强化民事检察监督的一个重要表现。
    （二）增加检察建议的监督方法
    根据中央关于司法改革要“明确检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”的要求，最高人民法院与最高人民检察院于2011年3月正式会签了《关于民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督的若干意见》及《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，上述两个文件中均规定了检察建议的监督方式。2012年民诉法规定了再审检察建议和审判人员违法行为检察建议两种检察建议，也就是说将“两高”会签文件的相关内容上升为法律条文。这是从增加监督方式方面强化了民事检察监督。
    （三）将损害公益的民事调解书纳入检察监督的对象范围
    这也是从扩大检察监督范围方面体现强化民事检察法律监督。这里面有三个问题：一是为什么要对民事调解进行监督？主要考虑是，在审判实践中，诉讼调解常会被当事人恶意利用，很多地方虚假诉讼愈演愈烈。虚假诉讼案件的发生，与法院对诉讼调解的审查不严有关。为了维护人民法院行使审判权的严肃性、稳定性，维护法律的统一适用，仅仅通过法院自身对生效民事调解书进行监督是远远不够的，增加通过检察监督方式对诉讼调解实施监督十分必要。第二，怎么监督？监督方式有两种，提出抗诉或提出检察建议。第三，什么情况下有权监督？就是当检察机关发现调解书损害国家利益、社会公共利益时，应当进行监督。
    此外，这里有一个怎样理解“国家利益”、“社会公共利益”的问题。一般认为，这里的国家利益、社会公共利益主要是指一些宏观的利益。国家利益就是指满足或者能够满足国家生存发展为基础的各方面需要，并且对国家在整体上具有好处的事物。如国防、外交需要等。社会公共利益是指特定范围的广大公民所能享受到的利益。因此，对此不能作狭隘的理解。当然，这些是学理上的定义，目前还没有具体的法律条文来作出规定，需要我们在司法实践中慎重准确把握。
    （四）增加了检察机关的调查核实权
    民诉法第210条规定，“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。这是从完善检察监督程序方面强化检察监督。前面讲到的“两高”会签文件规定了检察机关行使调查核实权的四个要件：一是检察机关对生效裁判的事实有一定的调查核实权。二是在生效裁判可能损害国家利益和社会公共利益、人民法院怠于行使调查权、民事审判活动违反法定程序三种情况下，可以行使调查权。三是检察机关仅可对当事人和案外人调查核实证据，不得向原审判人员调查取证。四是检察机关行使调查权取得的证据，应在法庭上出示，并回答当事人的质疑。只有经过质证的证据，才能作为人民法院认定事实的依据。由此可见，调查核实权是有限的，但同时，又是前所未有的。
    （五）明确了检察监督的顺位
    民诉法第209条首次确立了“法院纠错先行、检察监督断后”的监督顺位模式，即当事人只有在三种情况下才能向检察机关申请检察建议或者抗诉：一是人民法院驳回再审申请后，二是人民法院逾期三个月或报经延长审限未对再审申请作出裁定的，三是再审判决、裁定有明显错误的。对当事人的申请，检察机关应当在三个月内予以审查，在检察机关作出提出或不予提出检察建议或抗诉的决定后，当事人不得再次申请检察建议或抗诉。也就是说，当事人有一次向人民法院申请再审的权利，有一次申请检察监督的权利，两次权利用尽后，在制度上就应当终审。这种监督顺位模式，首先突出了法院自身纠错的优先顺位，又以检察监督断后作为补充和保障。严格贯彻执行民诉法的这一规定，对于破解多头申诉、多头审查、重复申诉、重复审查及终审不终问题，具有重要意义。
    （六）强化民事执行检察监督
    民事执行法律监督，是指人民检察院依照民诉法的规定，对人民法院民事执行活动实行监督，对人民法院不当执行行为予以矫正的制度。
    新民诉法执行程序编增加第235条，规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。这是首次确立民事执行检察监督的原则性规定。民事执行检察监督制度的建立，将对我国的民事执行制度产生重要影响。现行民诉法对民事执行检察监督只作原则性规定，对监督原则、范围、方式等均未作规定。我们从法理出发，结合民事执行实践，对照“两高”会签文件，作简要分析。
    1. 监督原则
    （1）依法监督原则。检察机关对法院民事执行活动进行法律监督，必须严格依照法律规定，包括民事程序法、实体法及相关司法解释和规范性文件。检察机关应当严格依法办事，确保监督程序符合法律规定。而不能违法、越权监督。
    （2）同级监督原则。根据前面讲到的“两高”会签《民事执行监督通知》第2条规定，人民检察院对民事执行活动的监督，应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式进行监督。也就是说，在实施民事执行检察监督时，应由同级检察院受理对同级人民法院执行裁定、决定和具体执行行为进行监督的案件，由受理的检察院对同级人民法院实施具体监督，保持对等性、合法性，确保监督效率和效果。
    （3）以当事人申请为原则。民事执行检察监督应以当事人提出申请为前提，检察机关不应主动启动监督程序。因为民事执行涉及私权的处分，依照民法意思自治原则，当事人有权处分自己的实体权利和诉讼权利，在当事人和案外人没有提出申诉的情况下，检察机关不应介入和干预。
    （4）有限监督原则。如当事人达成执行和解，体现其意思自治，只要不损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益，检察机关就不应主动进行监督。
    （5）不干预人民法院正常执行活动原则。检察机关在实施监督过程中，要维护法院审判和执行的权威，正确处理好检察监督与生效裁判的既判力和执行力的关系，不应干预人民法院正常执行活动和执行秩序。
    2. 监督范围
    民事执行检察监督，主要是对民事执行合法性进行监督。民事执行活动分为两类，一类是民事执行裁决行为，一类是民事执行实施行为。因此一般认为民事执行检察监督范围主要包括三个方面：    （1）对民事执行裁决行为进行法律监督，主要针对人民法院作出错误裁判性质的执行裁定进行监督。（2）对民事执行实施行为的监督。（3）对执行活动中的职务犯罪行为实行法律监督。
    3. 监督方式
    （1）检察建议。检察院发现有违法侵犯当事人合法权益现象的执行裁决，应及时以检察建议方式督促执行法院和执行人员进行纠正或针对存在问题提出改进工作的建议。
    （2）纠正违法通知书。检察机关发现人民法院执行实施行为违法、错误的，可以提出纠正违法通知书。
    （3）查办执行活动中的职务犯罪。主要是指对执行人员挪用、侵占执行款物，贪污受贿，滥用职权等涉嫌职务犯罪的行为进行立案查处。2005年，最高检出台《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》，检察院民行检察部门被赋予审判人员职务犯罪的侦查权，在当时，这是检察机关对法院审判、执行活动进行法律监督的一项专门监督手段。在办理民事行政申诉案件中，通过这种专门的监督手段，可以发现、查处、抑制、预防审判、执行人员的职务犯罪，督促审判、执行人员依法履行职责，促进司法公正。后来，检察机关设立渎侦局，内部分工又作了调整。
    四、人民法院办理检察监督案件应注意的几个问题
    （一）关于检察建议的办理
    我们认为，人民法院在审判实践中应当注意以下几点：
    1. 审查是否提交相关书面材料。检察机关提出检察建议后，是否一并移交检察建议书以及本案原审当事人的申请书和相关证据材料。
    2. 审查检察建议的对象是否正确。检察机关建议再审的对象，应当是已经发生法律效力且依法可以再审的判决、裁定，或者损害国家利益、社会公共利益的调解书。驳回再审申请的民事裁定书不应是建议再审的对象。
    3. 审查是否符合民事诉讼法第二百零九条第一款的规定。即向人民检察院申请前，当事人已经向人民法院申请再审，被人民法院裁定驳回，或者人民法院逾期未作出裁定的。也就是说，人民法院审查处理是检察监督的前置程序。
    4. 审查是否经相关组织讨论决定。“两高”会签文件仍然有效，在司法实践中应当继续执行。根据该文件规定，由于检察建议是人民检察院对同级人民法院生效裁判的监督方式，为了避免被滥用，其被提交人民法院之前应当经过该人民检察院检察委员会讨论决定。
    5. 决定是否再审的程序适用。司法实践中，应当注意区别人民检察院提出检察建议的材料和人民法院采纳检察建议的标准，前者为具有民事诉讼法第二百条规定的再审事由，后者为民事诉讼法第一百九十八条规定的原裁判确有错误的情形。在具体操作中，人民法院收到检察建议后，应当在3个月内进行审查，发现确有错误，或者检察建议针对的再审判决、裁定有明显错误，需要再审的，由该院院长提交审判委员会讨论决定。也就是说认为检察建议成立的，依职权启动再审。经人民法院审查认为检察建议不成立的，应当书面回复人民检察院，并说明理由。
    （二）关于检察抗诉的办理
    现行民事诉讼法，对检察抗诉规定又注入了新的内容。对检察机关的抗诉是否应予以形式审查，民事诉讼法第二百一十一条沿袭原有规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定……”在一般情况下，人民法院对于抗诉案件应当作出再审的裁定，但是否一律均作出再审的裁定，最高人民法院2012年4月公布的指导案例7号《牡丹江市华隆房地产公司民牡丹江市宏阁建筑安装公司建设工程施工合同纠纷抗诉案》，以生动典型的案例解释了“三十日内”对检察机关抗诉予以形式审查的必要性。应当注意以下几点：
    1. 审查是否提交相关书面材料。人民检察院根据当事人的申请对民事案件提出抗诉的，人民法院应审查是否具有抗诉书和本案原审当事人的申请书及相关证据材料。
    2. 审查抗诉的对象是否正确。人民检察院抗诉的对象应当是已经发生法律效力，且依法可以再审的判决、裁定或者损害国家利益、社会公共利益的调解书。对于民事裁定应当区别对待，除驳回起诉、不予受理的裁定可以抗诉之外，民事诉讼法第一百五十四条规定的其他各种裁定、不予撤销仲裁裁定、诉讼费负担裁定、企业法人破产还债程序终结裁定、驳回当事人申请再审的裁定、执行程序中的裁定等，均是程序性的裁定，由于没有诉的内容，均系依法不可以抗诉再审的裁定。
    3. 审查抗书是否指明法定事由。就是说抗诉所针对的发生法律效力的判决、裁定，是否具有民事诉讼法第二百条规定情形之一的。
    4. 审查是否符合民事诉讼法第二百零九条第一款的规定。即向人民检察院申请前，当事人已经向人民法院申请再审，被人民法院裁定驳回，或者人民法院逾期未作出裁定的。
    5. 形式审查后的处理。经形式审查，发现材料不符合要求的，人民法院首先要与检察机关沟通，要求其撤回或补正；检察机关坚持不予撤回或补正的，才可以裁定不予受理。
    需要指出的是，人民法院对抗诉案件的审查程序应当是形式审查，至于抗诉理由是否应当支持，应是裁定再审之后再审审理的任务。同时应当明确的是，抗诉是国家法律赋予检察机关的一项法律监督权，一般情形下，接受抗诉的人民法院应当裁定再审。审查不是限制检察机关的抗诉，而是在检察机关抗诉出现随意性的情况下，经过审查，以减少和避免人民法院在处理中遇到的程序法上的难题和困境。