关于干部队伍建设的几个问题——以《党政领导干部选拔任用工作条例》为脉络

作者：admin 信息来源：未知 发布时间：2015-03-03 15:50

    我们党所从事的事业是人类历史上最伟大、最波澜壮阔的事业。这个事业需要几代人甚至十几代人的薪火相传、长征接力。因此，培养、选拔和使用一批批德才兼备的好干部，就是实现党的伟大事业的必由之路。为了建立科学规范的干部选任制度，形成有效管用、简便易行、有利于人才脱颖而出的选任机制，中央修订并颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》。按照中组部和最高法院的要求，要把对《条例》的学习纳入各级法院党组中心组的学习计划，作为各党支部学习的重要内容。要达到领导干部熟悉、政工干部精通、全体干警了解的学习目标。因此，我们今天作为一次党员学习日活动，上一次大范围的党课。借这个机会，讲两个问题：
    第一个问题：对《条例》的学习体会
《条例》共有十三章68条。第一章（1—6）条为总则部分，第二章（7—10条）为选拔任用条件，第三章（11—13条）为动议，第四章（14—22条）为民主推荐，第五章（23—33条）为考察，第六章（34—39条）为讨论决定，第七章（40—44条）为任职，第八章（45—49条）为依法推荐、提名和民主协商，第九章（50—53条）为公开选拔和竞争上岗，第十章（54—56条）为交流、回避；第十一章（57—60条）为免职、辞职、降职，第十二章（61—66条）为纪律和监督，第十三章（67—68条）为附则。《条例》对干部的选拔任用工作作出了实体性和程序性规定。其中，从“动议”至“任职”五个环节，构成了干部选拔任用工作的基本流程。
    新条例是对2002年7月9日中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》修改后颁布实施的。与2002年条例相比，新的条例具有以下显著特点：
    一、坚持党管干部的原则
《条例》第二条规定选拔任用党政领导干部，必须坚持7项原则，分别是：党管干部原则；五湖四海、任人唯贤原则；德才兼备、以德为先原则；注重实绩、群众公认原则；民主、公开、竞争、择优原则；民主集中制原则、依法办事原则。这些原则都很重要，从不同角度来保证干部选拔任用工作的科学规范、良性运行。但毫无疑问，最重要、最本质的原则是坚持党管干部的原则。《条例》在第二条中开宗明义、开门见山地指出坚持党管干部的原则。党管干部，不是一句空洞的口号，而是有其实实在在、极为丰富的内容。中央政治局常委刘云山同志于2014年1月21日在全国组织部长会议上的讲话中明确指出：党管干部，“就是要管方向、管政策、管制度、管人头，无论是制定干部工作方针政策，还是推荐和使用干部，无论是指导干部人事制度改革，还是做好干部管理工作，都要贯彻好党的意见，体现好中央的要求。”党管干部，“就是在干部选拔任用中，从酝酿动议到民主推荐，从组织考察到讨论决定等各个环节，都要认真严肃，党委更切实发挥主导作用，把关作用。这可以说是对“党管干部”最权威的解读。《条例》贯彻了这一解读的精神，强调党领导干部选拔任用工作，在原则、标准和程序方法等多方面，都要体现党组织的主体地位和主导作用。具体说来，体现在以下方面：
    （一）新增“动议”一章，规范了选拔作用的初始环节。“动议”一词，我理解为“启动，建议”。第十一条规定，党委（党组）或者组织（人事）部门提出启动干部选拔任用工作意见。第十二条规定，组织（人事）部门就选拔任用的职位、条件、范围、方式、程序等提出初步建议。第十三条规定，初步建议向党委（党组）主要领导成员报告后，在一定范围内酝酿，形成工作方案。这样一系列关于“动议“的详细规定，强调了党组织从干部选拔任用的启动环节就应当发挥领导和把关作用。
    （二）突出对考察对象人选的把关，防止简单以票取人、以分取人。准确识别干部，是正确使用干部的前提。而要把人选准，考察是关键环节之一。由于社会的复杂性、人的多样性和识人者的局限性，要把干部考察准确实在是一大难题。近年来，在实践中，考察失真失实，干部“带病提拔”、“带病上岗”的问题时有发生。对此，条例提出了一系列改进措施：
    1. 完善考察内容。第二十七条要求考察党政领导职务拟任人选，必须全面考察德、能、勤、绩、廉。并提出了以下重点要求：
    一是突出考察政治品质和道德品行。深入了解理想信念、政治纪律、坚持原则、敢于担当、开展批评和自我批评、行为操守等方面的情况。
    二是注重考察工作实绩。深入了解履行岗位职责、推动和服务科学发展的实际成效。在这里，明确了两个层次不同的考察要求：考察地方党政领导班子成员，应当把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容；考察党政工作部门领导干部，应当把执行政策、营造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义等作为考核评价的重要内容。
    三是加强作风考察。深入了解为民服务、求真务实、勤勉敬业、奋发有为、反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等情况。
    四是强化廉政考察。深入了解遵守廉洁自律有关规定，保持高尚情操与健康情趣，慎独慎微，秉公用权，清正廉洁、不谋私利，严格要求亲属和身边工作人员等情况。
    2. 改进考察方法。第二十八条第（四）项除规定采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地查访、查阅干部档案和工作资料，同考察对象面谈等一般方法外，还规定广泛深入了解情况，根据需要进行民意调查、专项调查、延伸考察等。
    3. 优化考察程序。第二十八条规定了考察的7步程序。为确保考察质量，避免走过场，还特别规定，干部考察要保证充足的时间。
    4. 突出对干部廉政情况的把关。第三十一条规定，一是对拟提拔的考察对象，应当查阅个人有关事项报告情况，必要时可以进行核实。对需要进行经济责任审计的，还要按规定审计。二是除应当听取考察对象所在单位组织（人事）部门、纪检监察机关、机关党组织的意见外，根据需要还可以听取巡视机构和其他相关部门意见。
    5. 体现看平时、重一贯的要求。在考察程序中增加了综合分析的环节，要求与考察对象的一贯表现进行比较、相互印证，全面准确地对考察对象作出评价。
（三）加强了党组织对公开选拔、竞争上岗、交流任用、破格提拔等特殊情形选拔任用人选的审批把关。
    1. 关于公开选拔和竞争上岗。公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一。第五十条规定：
    （1）公开选拔面向社会进行，而竞争上岗则在本单位或者本系统内部进行。通常情况下，领导职位出现空缺且本地区本部门没有合适人选的，特别是需要补充紧缺专业人才的，可以进行公开选拔；而在本单位、本系统符合资格条件人数较多且人选意见不易集中的，可以竞争上岗。
    （2）选拔县处级以下领导干部，一般不跨省（自治区、直辖市）进行。
    （3）公开选拔、竞争上岗的条件应当符合条例第七条、第八条的规定，不得因人设置资格条件。如要突破，则应当事先报上级组织（人事）部门审核同意。
    （4）第五十二条规定，该项工作在党委（党组）领导下进行，由组织（人事）部门组织实施，并经下列程序：公布职位、资格条件、基本程序和方法等；报名与资格审查；能力和素质测试、测评；组织考察、提出人选方案；党委讨论决定；履行任职手续。
《条例》第五十三条特别规定，公开选拔、竞争上岗应当突出岗位特点，突出实绩竞争、注重能力和一贯表现，防止简单以分数取人。
    2. 关于交流回避。《条例》第五十四条规定了党政领导干部的交流制度。
    （1）交流的对象：主要是因工作需要交流的；需要通过交流锻炼提高领导能力的；在一个地方或者部门工作时间较长的；按照规定需要回避的，因其他原因需要交流的。
    （2）交流的重点：县级以上地方党委和政府的领导成员、纪委、法院、检察院、党委和政府部分工作部门的主要领导成员。
    （3）交流时间：地方党委、政府领导成员原则上应当任满一届，在同一职位上任职满10年的，必须交流；在同一职位连续任职达到两个任期的，不再推荐、提名或任命担任同一职务。为了确保地方、单位工作的正常连续，《条例》规定，同一地方（部门）的党政正职一般不同时易地交流。
    （4）党政机关内设机构处级以上领导干部在同一职位上任职时间较长的，应当进行交流或者轮岗。经历单一或者缺少基层工作经历的年轻干部，应当有计划地到基层、艰苦边远地区和复杂环境工作。
    （5）干部交流由党委（党组）及其组织（人事）部门实施，干部个人不得自行联系交流事宜，领导干部不得指定交流人选。同一干部不宜频繁交流。
《条例》第五十五条规定了干部回避制度。
    回避包括亲情回避和地区回避两种情形：
    （1）亲情回避——亲情回避是指因具有某种亲情关系而产生的任职回避。亲情关系通常谓之亲属关系，是指夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及姻亲关系。有上列关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织（人事）、纪检监察、审计、财务工作。
    （2）地区回避——领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委、政府以及纪检、组织、法院、检察院、公安部门正职领导成员；一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府、纪检、组织、法院、检察院、公安部门正职领导成员。这里要注意的关键词，一是“本人成长地”的理解，系指本人接受中小学教育的地方或长期工作的地方。二是县级回避是必须的。三是地市级回避是一般的，不回避是特殊的。
    3. 关于破格提拔。《条例》第九条规定党政领导干部应当逐级提拔，特别优秀或者工作特殊需要的，可以破格提拔。何谓破格提拔？突破任职资格规定或者越级提拔担任领导职务即为破格提拔。在和平年代，干部的提拔通常应当遵循逐级提拔的要求，但又不能把路完全堵死，故条例规定了在两种情况下可以破格提拔：
    （1）特别优秀：指德才素质突出、群众公认度高，并且符合下列条件之一：①在关键时刻或者承担急难险重任务中经受住考验、表现突出，作出重大贡献；②在条件艰苦、环境复杂、基础差的地区或者单位工作实绩突出；③在其他岗位上尽职尽责、工作实绩特别显著。
    （2）工作特殊需要：是指下列三种情形：①领导班子结构需要或者领导职位有特殊要求的；②专业性较强的岗位或者重要专项工作急需的；③艰苦边远地区、贫困地区急需引进的。
    条例规定，破格提拔必须从严掌握，一是不得突破条例第七条规定的基本条件和第八条第（七）项规定的资格条件；二是任职试用期未满或者提拔任职不满一年的，不得破格提拔；三是不得在任职年限上连续破格；四是不得越两级提拔。
    （四）严格监督检查。充实了“十不准”纪律要求，规定对干部选拔任用工作实行全程监督，严肃查处违反组织人事纪律的行为。
《条例》第六十一条规定了“十不准”：一是不准超职数配备、超机构规格提拔领导干部，或者违反规定擅自设置职务名称、提高干部职级待遇；二是不准采取不正当手段为本人或者他人谋取职位；三是不准违反规定程序推荐、考察、酝酿、讨论决定任免干部；四是不准私自泄露动议、民主推荐、民主测评、考察、酝酿、讨论决定干部等有关情况；五是不准在干部考察中隐瞒或歪曲事实真相；六是不准在民主推荐、民主测评、组织考察和选举中搞拉票等非组织活动；七是不准利用职务便利私自干预下级或者原任职地区、单位干部选拔作用工作；八是不准在工作调动、机构变动时，突击提拔、调整干部；九是不准在干部选拔任用中封官许愿、任人唯亲、营私舞弊；十是不准涂改干部档案，或者在干部身份、年龄、工龄、党龄、学历、经历等方面弄虚作假。
    需要指出的是，强调党管干部的原则，发挥党组织及其职能部门在干部选拔任用中的把关作用，既要强化党组织在推荐、识别、考察、使用干部中的责任，也要防止个人或少数说了算。为此，《条例》采取了不少有针对性的措施。如“注意发扬党内民主，坚持充分酝酿、集体决策，注意发扬人民民主，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权；强化对党委（党组）和组织人事部门主要负责人的责任追究，坚决防止在选人用人上搞私相授受等不正之风。
    二、明确了好干部的标准
    习总书记在全国组织工作会议上强调，要着力培养选拔党和人民需要的好干部，并明确提出“信念坚定，为民服务，勤政务实，敢于担当，清正廉洁”的好干部标准。进一步丰富和发展了德才兼备、以德为先标准的时代内涵，既为广大干部明确了个人努力方向，也为干部选拔任用工作提供了重要遵循。这五条要求与我们平常讲的德能勤绩廉是基本一致的，只是在表述上更有时代特色和要求。《条例》在第一条中将这个好标准确定下来，从而使它由领导人讲话要求上升到党内人事法规总章程的高度。不仅如此，《条例》还根据这个标准，提出了一系列新的要求。
    （一）完善了选拔任用党政领导干部的基本条件和资格，突出了理想信念的要求，政治立场、政治态度、政治纪律的要求，坚持原则、敢于担当的要求，加强道德品行、作风修养的要求，树立正确政绩观，做出经得起实践、人民、历史检验实绩的要求。
    （二）在考察内容上，突出了品德、实绩、作风和廉政情况的考察。
    （三）拓宽了干部选拔的来源渠道。第十条规定，党政领导干部可以从党政机关选拔任用，也可以从党政机关以外选拔任用。地方党政领导班子成员应当注意从担任过县（市、区、旗）、乡（镇、街道）党政领导职务的干部和国有企事业单位领导人员中选拔。由此推进了地区之间、部门之间、地方与部门之间、党政机关与国有企事业单位及其他社会组织之间的干部交流。
    （四）严把人选关。一是第二十三条指出确定考察对象应当注意的三个事项。二是明确了六种不得列为考察对象的情形。从而把不符合好干部标准的人挡在考察人选之外。
    （五）在程序和方法的设计上，把选准用好干部贯穿体现到选拔任用的各个环节。《条例》第三章动议、第四章民主推荐、第五章考察、第六章讨论决定、第七章任职，对程序作了周密设计，从而把科学机制与实际需要结合起来。
    三、突出问题意识，坚持问题导向
    条例直面现实存在的问题，着力解决存在的问题。
    （一）着力解决简单以票取人的问题。实践证明民主推荐对密切党群干群关系，避免“少数人在少数人中选人”、“少数人说了算”等现象发挥了积极作用。但在实践中，也出现了一些突出问题：在一些单位和地方，以票取人异化为“唯票取人”，在选人用人时搞教条、走形式，简单地把得票多少等同于群众基础和群众认同，一些推荐人员投“利益票”、“感情票”、“跟风票”，导致推荐结果失真失实；部分地方、单位党组织被推荐票绑架，过分看重票数，简单以票取人，一些干部因怕丢票而当“老好人”、“太平官”，甚至形成了拉票贿选的不正之风。这种选票的教条主义、民主的形式主义，背离了民主推荐的初衷，也挫伤了一些干部求真务实的积极性。
    我们认为，在选人用人中，民主是手段而不是目的，并且只是把人选准用好的手段之一。在干部工作中有一个基本定律：大多数人不认可的一定不是德才兼备之人，但群众推荐得票较高的不一定都是德才兼备之人。因此，更加全面地考察干部，就要把实绩摆在更加重要的位置，以实绩论高低、辩优劣。既看选票的多寡，又看日常表现、群众口碑，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩。通过注重实绩考察，淘汰那些拿原则作交易的“投机”干部，口惠而实不至的“广告”干部，只会当官不会做事的“花瓶”干部。《条例》坚持发扬民主，把民主推荐作为选拔作用的必经程序，同时又对民主推荐进行了合理定位，由选拔任用的初始环节调整为第二个环节，将推荐结果由选拔任用的“重要依据”改为“重要参考”。规定民主推荐情况只是确定考察对象应当综合考虑的因素之一，防止把推荐票等同于选举票，简单以票取人，同时明确群众公认度不高的不得列为考察对象，以起到挡住民意较差干部的“门槛”作用。在这里，关键是对“群众公认度不高”的理解，在过去的实践中，通常把民意测验没有达到参加测验群众总数的1/3视为公认度不高。有时候，票数会因候选人较多、情况较相似而分散，所以要达到1/3也并不容易。我认为，至少是不能名列倒数3—4位以下。
    （二）着力解决简单以分取人的问题。公开选拔、竞争上岗在拓宽选人视野，打破论资排辈和地域、体制限制，促进人才脱颖而出等方面发挥了积极作用。但也存在一些突出问题，比如“凡提必竞”。简单以分取人，动辄面向全国甚至海外选拔，“干得好不如考得好”，导致“考试导向”冲击“干事导向”，甚至出现“考试专业户”等。为了切实解决“高分低能”、“考试专业户”等问题，条例既坚持将公开选拔、竞争上岗作为干部选拔任用的重要方式，又着力改进规范，明确了这两种方式的适用情形，强调合理确定选拔职位、数量和范围，进一步严格了资格条件，防止随意突破规定甚至“量身定制”；明确要求提高竞争性选拔的科学化水平，加强能力、素质测试测评，突出实绩竞争，注重一贯表现，有利于防止“一考定音”，真正让干得好的干部脱颖而出。
    （三）着力解决考察失真失实问题。近年来，干部考察知人不深、识人不准导致干部“带病提拔”、“带病上岗”的问题时有发生。针对这些问题，《条例》突出了对政治品质和道德品行、科学发展实绩、作风表现等的考察，防止单纯以经济总量和增长速度评定政绩，与干部德才素质划等号，优化了考察程序和方法。强调考察要保证充足的时间，避免走过场，体现了看平时、重一贯的要求，增加了综合分析环节，要求把考察情况与干部的一贯表现相互比较印证。特别是突出了对干部廉政情况的把关。规定对拟提拔的考察对象，应当查阅个人有关事项报告情况，必要时可以进行核实。
    （四）着力解决“破格”变成“出格”问题。干部成长有规律，干部应当逐级提拔。但有时候，也免不了会有一些破格提拔的干部。这些年来绝大多数破格提拔的干部是好的，群众是认可的，但也有一些单位在格提拔上出现了不少问题，突出表现为破格提拔缺少制度规范；资格条件把关不严，“破格”变“出格”，破格人选把关不严，存在“拼爹”现象，破格提拔工作不透明，暗箱操作等，影响了选人用人的公信度。《条例》既坚持破格提拔这一制度安排，为优秀人才脱颖而出留出了“快车道”，又按照选拔标准更高、审批把关更严、过程更公开透明的要求，从严规范：规定特别优秀或者工作特殊需要的干部方可破格提拔，并分别明确了具体适用情形；强调选拔任用的基本条件和有关法律、章程规定的资格不能破，提拔任职不满一年的不得破格提拔。不得在任职年限上连续破格，不得越两级提拔，突出严格审批把关。规定在讨论决定前，必须报经上级组织人事部门同意，增强公开性和透明度。规定讨论决定和任职前公示时应当说明破格的具体情形和理由。
    四、程序更加完备、实现了程序与实体的完美结合
    条例采用了程序与实体混合的模式，在实体中有程序要求，在程序中保障实体的客观、公正。体现了我们党对程序问题的更加重视，法治观念的更加强化。在依法治国、依法管干部问题上产生了质的飞跃。
    第二个问题，法院干部队伍建设应当注意的问题
    这几年我市法院队伍建设取得了长足的进步。一是用人选人公道正派，不徇私利，不选亲友，完全是按照德才兼备、以德为先的原则来进行的。二是选人用人规范，符合程序要求。三是选人用人民主、公开。四是坚持五湖四海、任人唯贤，不搞小圈子，不拉帮，不结派。选出的干部绝大多数都是胜任工作的。这几年从法院输送出去的领导干部也很多，并且很出彩。再现了法院干警的基本素质。下一步应当注意以下问题：
    一是加强对干部的基层锻炼和培养。这是队伍建设的基础。基层是“摔打”干部的最好“练兵场”。有句古话叫“宰相必起于州郡，猛将必发于卒伍”。我们要把基层作为干部锻炼成长的主阵地。把选拔干部的着力点放在基层，注重优先从基层选拔任用干部。形成“干部在基层培养、业绩在基层创造、人才在基层选拔”的用人导向。一是基层培养，促进干部在实践中锻炼成长。必须明确这一点：新提拔的干部和后备干部必须到基层一线岗位实践锻炼。二是基层考察，全面掌握干部的工作实绩。优秀干部的培养需要一个过程。要设立干部队伍培养跟踪问效机制，形成干部队伍成长的每一步都有督导，有促进；充分激活广大年轻干部快成才，成好才的积极性、主动性。对在基层挂职锻炼的干部，跟踪了解其挂职期间工作表现，要求挂职干部对每月（至少是每季）工作进展情况进行上报，在挂职期满时对他们进行考核，并将考核结果作为干部任用、年底评优的重要依据，促使干部扎根基层，踏实工作。三是基层选拔，树立基层工作选任导向。要把是否具有基层工作经历作为提拔使用干部的一个重要条件，没有基层工作经历的原则上不予考虑。要按照“发现一个培养一个，成熟一个使用一个”的原则，在班子调整、领导岗位出现空缺时，优先将在基层工作努力、业绩突出、善于应对和解决复杂问题的干部纳入选拔视野，不断加大对在基层埋头苦干、大胆负责、敢于碰硬、表现突出的干部的选拔力度。对“基层”，不同的层面有不同的理解，就各区院而言，基层就是指的“法庭”，就中院而言，就是指各区院和各法庭。中院和区院要把法庭建设成干部锻炼的基地、成长的摇篮。
    二是要加强领导班子建设。这是干部队伍建设的核心。一个单位是否风清气正，是否具有战斗力，是否能顺利完成党和人民交给的任务，关键要有一个稳定有力的领导核心。班子建设至关重要。条例第三条提出必须把领导班子建设成为坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求、全心全意为人民服务，具有领导社会主义现代化建设能力，结构合理，团结坚强的领导集体的要求。建设这样一个坚强有力的领导集体，一方面，班子成员特别是班长要发挥表率作用，发挥统领作用，另一方面，广大干警要予以爱护，予以支持。红花还需绿叶扶。予以监督，对班子及成员有意见，可以而且应当按程序反映，但不能写匿名信，打小报告等小动作，这不是共产党人光明磊落的做派，更不能搞诬告、陷害。一经查实，要严肃处理。
    三是要加强中层领导干部的建设。这是队伍建设的关键。中层领导起着上传下达的作用。是队伍建设和一切工作管道中的枢纽。这个环节不建设好，整个队伍就会出现血栓、梗阻。就会成为一盘散沙，就会出现各自为战，各据一方的混乱局面。选拔任用干部，重点要把这个层面的干部选拔好、任用好，真正发挥中层领导的积极作用。