关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后应对问题考察调研报告

作者： 信息来源： 发布时间：2014-07-14 02:38

海口市中级人民法院调研组*

      2011年1月21日，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新条例）公布实施，原《城市房屋拆迁条例》(以下简称旧条例）同时废止。新条例对国有土地上房屋征收主体、征收范围、征收补偿程序的规定较旧条例发生了很大的变化，尤其是取消了行政机关自行强制拆迁权而规定由政府申请法院强制执行，受到社会普遍关注。为积极做好新条例实施后的司法应对工作，充分发挥法院在城市拆迁、旧城改造中的职能作用，并切实做好人大、政府和法院的相应立法、行政与司法的对接，我院成立了由院长张韵声为组长的调研小组，对《条例》施行后司法强拆、征收补偿协议的调诉对接、司法确认、司法审查方向的把握等重大问题进行调研。为了切实做好此次调研活动，使调研成果更有针对性，市中院院长张韵声又带领调研小组于3月28日-4月2日赴深圳、重庆、成都等地进行了考察调研，学习借鉴他们开展此项工作的先进经验和做法。海口市法制局、海口市人大法工委也派人随队考察。考察回来后我们对各地的情况进行了分析、梳理、总结，并结合海口实际情况进行研判，在此基础上形成了本调研报告。
      一、考察的基本情况
      考察组用了大约一周的时间，先后到深圳中院、重庆一中院、成都中院进行了实地调研，同时邀请当地立法和政府法制部门同志座谈。以上三个城市都处在我国改革开放的前沿，城市发展非常迅速，同时也面临着旧城区改造、危旧房改建、公益性基础设施建设等大量城市拆迁问题，如重庆市2008年起启动了计划三年完成主城区约800万方的危旧房改造工程。考察组在调研座谈中就新条例实施后的司法应对措施、司法强拆方式方法、行政与司法的对接、旧城改造、城市拆迁模式以及行政应对和地方立法等六个方面的问题分别深入进行了交流和探讨。通过座谈调研，学习了经验，交流了认识，开阔了视野，理清了思路，达到了目的。从考察的情况看，目前三地对新条例实施的应对仍处于学习、调研和准备阶段，尚未有按新条例规定实施拆迁的实例和实质性做法，也没有相应规范出台。但他们对新条例的实施目前已有一些初步的认识和应对想法，现简要归纳梳理如下：
      一是高度重视和对待新条例的出台。从考察的情况看，当地党委、人大、政府和法院都非常重视新条例的学习和调研，如深圳成立了以深圳中院为主导，深圳市人大、政府及相关部门参加的新条例实施课题组专题进行研究；重庆市委宣传部组织了专题研修班，组织对人大、政府、法院等相关部门人员进行新条例学习培训；成都市委分管常委专门听取成都中院关于实施新条例有关问题的汇报。
      二是积极做好城市房屋拆迁存量摸排清查工作。由于新条例实施前已颁发拆迁许可证的存量房屋拆迁项目存在对新旧条例过渡期适用问题。因此，当务之急应对存量房屋拆迁项目进行清查，摸清底数。从考察的情况看，三地的行政机关在新条例实施后即着手开展此项工作，一方面停止颁发新的拆迁许可证，另一方面，摸排清查拆迁存量，逐一登记造册。重庆市还对老拆迁项目的过渡工作做了政策性考虑，准备制定相关规范性文件。
      三是普遍感觉到新条例的实施增加了城市房屋拆迁工作的难度。由于新条例对城市房屋拆迁补偿工作规定了较以前更为严格的程序，政府自由裁量的范围大大缩小，尤其是确定征收范围仅限于“为公共利益”，在座谈中都普遍感觉到新条例的出台，大大增加了城市房屋拆迁工作的难度，政府的压力也会加大。
      四是“司法强拆”取代“政府强拆”，法院承受前所未有的压力。三地法院在座谈中普遍谈到，新条例取消政府强拆，全部交由法院执行的做法，把法院推向了风口浪尖，将进一步加剧目前存在的“案多人少”、“执行难”等突出问题，法院工作将面临着巨大的挑战。
      五是主张通过调解和协调方式解决纠纷。在三地调研中一致认为，由于城市房屋拆迁的复杂性，为避免暴力拆迁和恶性事件的发生，应尽量通过调解或协调方式解决纠纷，平息矛盾。采取行政调解与司法确认相结合、诉讼协调与行政调解联动、案内协调与案外协调配合等多种措施。重庆一中院还采取在关联案件审查中增加“与第三方协调”的工作措施。
      六是坚持在党委领导下，构建征收补偿、强制搬迁工作联动机制。在三地座谈中一致认为，由于拆迁工作涉及面广，仅靠某一个部门或单位完成是不可能的，应当坚持在党委领导、人大监督下，由政府或法院为主导（征收补偿工作由政府主导，强制搬迁工作由法院主导），社会各方力量共同参与的协作模式，尤其是对强拆行为以外的救助、保障性问题，应由相应的政府职能部门负责解决。同时考虑在征收补偿决定、安置补偿协议的执行过程中，要求决定或协议中双方同时履行各自义务。
      七是确定司法强拆案件的执行由基层法院管辖负责。对于政府申请法院强执行的拆迁案件，考察三地法院的基本做法是由基层法院受理和执行。但在具体的受理和审查程序上做法不同。如成都中院初步考虑，基层法院受理后，报中级法院审查，由中级法院向基层法院出具意见函，再由基层法院根据中院的审查意见作出准予执行或者不准予执行的裁定，基层法院负责具体执行。深圳中院要求凡基层法院经审查拟受理政府申请法院强制执行拆迁的，必须在受理前向中院行政庭汇报，经中院行政庭同意方可受理，基层法院拟准予强制执行的案件，须在作出裁定前向中院汇报。
      八是推行模拟征收房屋。在成都调研时他们提出，因旧城区改建需要征收房屋的，应当坚持民主决策原则，广泛听取被征收人的意见，实行模拟征收。实施模拟征收应当发布模拟征收公告，做好民意调查工作，公示民意调查结果，公布模拟征收补偿方案。模拟征收补偿方案应广泛征求并充分考虑被征收人的意见。同意改建户数未达到该区域总户数90%以上的，不得作出房屋征收决定。
      二、新条例出台的背景及新旧条例变化对比
      （一）新条例出台的背景
      随着我国国民经济的快速发展，工业化、城镇化进展迅速，建设用地拆迁城市房屋、征收农村土地房屋引起的矛盾逐渐加剧、日趋紧张。一方面，由于城市拆迁方面的立法、制度不健全，各地在拆迁过程中的随意性比较大，有些开发商不从大局出发，片面追求开发利润，致使一些被征收人的合法权益得不到应有的重视和保护；另一方面，公民法律意识的淡薄和救济手段的缺乏，造成被征收人难以依法维护自身合法权益的局面，出现了一小部分被征收人采取偏激方式对抗征收。由于以上两个方面的原因，在城市房屋拆迁过程中，不断出现群体性事件、上访事件，甚至是暴力抗法、自焚等恶性或者悲剧事件发生，严重激化了社会矛盾，成为影响社会和谐稳定的一大隐患，引起党中央、国务院的高度重视。2007年10月1日，物权法正式施行，明确界定了公民私有财产权与国有、集体财产权的平等主体地位。旧有的《城市房屋拆迁管理条例》因与物权法有关规定不符，面临停止执行。公民私产怎样获得保护、暴力拆迁如何解决、补偿公正公平如何实现进而成为社会关注的热点，急需一部能兼顾公共利益和被征收人个人利益，保障被征收人合法权益，以公平公正的立场促进和谐搬迁的新的法律规范出台，在此背景下，2007年12月14日，根据全国人大常委会有关修改决定，国务院有关部门起草了《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例（草案）》，并首次提交国务院常务会议审议。后经过３年多时间的反复调研，40多次座谈会，２次向社会公开征求意见，于2011年1月21日，国务院正式出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》。新条例从征收决定到征收补偿，从公共利益界定到取消行政机关自行强制拆迁，以科学发展观为指导，进一步规范了行政机关的房屋征收行为，加大了被征收人合法权益的保护，彰显了以人为本的立法精神，有利于推动和谐社会建设。新条例的出台，从很大程度上对为人们所诟病的旧条例进行了修正，给征购国有土地提供了有效的政策支持。
      （二）新旧条例变化对比
      新条例于2011年1月21日颁布实施，旧条例同时废止。新条例与旧条例相比，无论从房屋征收主体到范围，从实体到程序都发生了很大的变化，研究对比其中的变化，有利于对新条例的学习和理解，通过对新旧条例变化的研究，认清政府和法院在城市房屋征收过程中面临的困难和问题，以及时采取有效措施加以应对，确保工作的顺利开展。新旧条例变化主要表现在十个方面：
      一是强拆主体由“行政与司法强拆并存”到“只能申请法院强制搬迁”。根据旧条例的规定，房屋强制搬迁有两条途径：由政府责成有关部门强制拆迁或者由房屋拆迁管理部门申请法院强制执行，申请法院强制执行的主体是房屋拆迁管理部门，执行依据是房屋拆迁管理部门的裁决。新条例取消了行政强制搬迁，规定只能由政府申请人民法院强制执行，执行依据由房屋拆迁管理部门的裁决变为政府作出的补偿决定。新条例强化了强制搬迁过程中法院司法审查程序，由人民法院作为没有利害关系的居中者，对征收、补偿是否合法进行全面的审查判断和对不具合法性的征收、补偿决定裁定不予执行，阻却不具合法性的征收、补偿决定的强制执行效力。
      二是征收补偿主体由“建设单位”到“市、县级政府”。根据旧条例规定，拆迁的主体是依法取得房屋拆迁许可证的单位。新条例改变了以前由建设单位拆迁的做法，规定市、县级人民政府是征收补偿主体，由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，但房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位实施房屋征收与补偿的行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。禁止建设单位参与搬迁活动。
          三是征收补偿法律关系由“拆迁单位与被拆迁人之间”到“政府和被征收人之间”。根据旧条例规定，拆迁的法律关系产生于拆迁人和被拆迁人之间，政府房屋拆迁管理部门作为主管部门，对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理，并可以作为中立的第三方对拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人之间的争议作出行政裁决。根据新条例规定，征收的法律关系产生于征收人即政府和被征收人之间，政府作为当事人一方，不再作为中立的第三方，因而不具有行政裁决权。
          四是征收范围由“不明确”到“明确为仅限于为公共利益”。根据旧条例的规定，无论是出于商业开发还是为了公共利益，房屋拆迁中凡取得拆迁许可证的，房屋拆迁管理部门均可向人民法院申请强制执行，并未对征收的目的加以限制。而根据新条例规定，政府征收和申请强制搬迁需要满足房屋征收是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，并未涉及到非公共利益拆迁问题。而目前，在全国各地存在大量的商业拆迁，或者是并非真正的为公共利益而需要的拆迁项目仍在推进。非公共利益的拆迁应按照民事途径由双方协商解决，政府只能监督，不能参与其中。
      五是征收补偿程序由“拆迁单位启动”到“政府直接启动”。根据旧条例规定，拆迁程序是由拆迁房屋的单位启动，房屋拆迁管理部门颁发拆迁许可证，拆迁人实施房屋拆迁。根据新条例规定，征收程序是由政府直接启动，由政府作出房屋征收决定，政府确定的房屋征收部门负责组织实施房屋与补偿工作。
      六是征收补偿过程由“政府拍板”到“公众参与”。新条例较旧条例的征收补偿程序规定更加民主、透明，规定政府制定的征收补偿方案应征求公众意见；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，应当组织听证会并修改方案；政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；被征收房屋的调查结果和分户补偿情况应当公布；被征收人对征收决定和补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；审计机关应当加强审计等。
      七是对被征收房屋补偿由“原则性补偿”到“市场价补偿”。旧条例仅规定“根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产评估价格确定补偿金额”，而新条例不仅明确补偿范围，且要求被征收房屋价值按照不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的原则进行补偿。
      八是由“许可与裁决”到“两个决定”。旧条例规定，拆迁人领取房屋拆迁管理部门核发的拆迁许可证之后，与被拆迁人进行关于拆迁补偿安置协议的协商，达不成协议的，申请房屋拆迁管理部门作出房屋拆迁裁决。新条例则规定，由市、县级人民政府作出征收决定后，由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，达不成协议的，由市、县级人民政府作出补偿决定。这一设置改变了在旧条例框架下政府既是拆迁许可证的颁发人，又有权在拆迁人与被拆迁人达不成补偿协议时作出行政裁决、而且该裁决在诉讼期间不停止执行的状态。新条例生效后政府作出的补偿决定成为了人民法院司法审查的对象。
      九是房地产价格评估机构的选定由“不明确”到“可由被征收人协商选定”。新条例规定房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。规定房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。对房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的违法行为，规定了严格的法律责任。被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
      十是向法院申请强制执行的主体由“房屋拆迁管理部门”到“政府”。按照旧条例的规定，向人民法院申请强制执行的主体为房屋拆迁管理部门。而根据新条例，房屋拆迁管理部门只可能作为房屋征收工作部门出现，负责具体组织实施相应的征收与补偿工作。而政府则是唯一的征收补偿主体，当被征收人在法定条件下不搬迁时，只能由作出房屋征收决定的市、县级人民政府向人民法院提出执行申请。主体层级的提升，意味着对征收补偿工作提出了更高的要求。
      三、新条例实施后产生的影响分析
      新条例是贯彻《物权法》的一部重要法规，它的出台将进一步规范房屋拆迁工作，规范土地供应与房地产发展，有利于维护广大人民群众的切身利益，维护社会稳定与促进和谐社会的构建。与此同时，它也将对当前的房屋拆迁工作带来很大的影响，也给行政机关的征收工作和法院的审判执行工作带来了巨大的挑战。客观地分析新条例实施面临的困难、风险与挑战，理清工作思路，实现征收工作的政治效果、法律效果与社会效果的统一，已成为目前当务之急。
      (一)新条例实施后对城市房屋拆迁、旧城改造可能产生的影响
      新条例实施后，对城市房屋征收工作的要求更高，政府及相关行政机关面临的压力更大，主要体现在以下几个方面：
      一是已取得拆迁许可证的拆迁项目继续推进难度加大。新条例规定对于新拆迁项目涉及的房屋补偿标准按市场定价补偿，同时又规定新条例实施前已取得拆迁许可证的项目继续沿用原有规定补偿。群众的普遍心理是适用新条例更有利于自己，因此目前存量拆迁项目的被征收人普遍对新条例抱有很大的期望，如果仍按原有标准补偿，被征收人可能难以接受并产生抵触情绪，不利于拆迁工程的顺利开展。同时，新条例严格界定了公共利益，被拆迁人将会以拆迁项目不属于公共利益范围为由不积极配合拆迁，工作推进难度加大，拆迁周期、拆迁成本等可能面临较大幅度增加。加上新条例明确规定，对此类项目政府不得责成有关部门强制拆迁。对此类项目如何推进值得研究。
      二是补偿安置难度加大。新条例明确要求因旧城改建实施征收行为，被征收人要求产权调换的，应当回迁或就近安置，实践中实现回迁的难度较大。目前我市房屋拆迁安置以房屋置换为主，货币补偿相对低于同地段市场商品房价格。新条例明确规定补偿金额不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格，该规定的实际执行将会大大增加今后拆迁工作的成本。新条例实行“先补偿、后搬迁”的办法，进一步维护了人民群众利益。但如果群众选择产权调换的补偿方式，政府需事先投入一大笔资金建设安置房，同时也需要投入一大块建设用地指标，否则很难实现拆迁安置房足量及时到位的目标。
      三是拆迁管理压力增大。在新条例实施前，按照旧条例规定征地拆迁实行拆迁许可，由拆迁管理部门颁发拆迁许可证。在拆迁过程中，拆迁管理部门还承担了裁决、申请行政强制执行等行政职能。而新条例规定，由县级以上人民政府作出征收房屋的决定，取消了房屋拆迁管理许可证制度。由于房屋征收决定、过程管理、具体实施，都必须是县级以上人民政府，拆迁管理部门将不再承担拆迁许可、裁决、申请行政强制执行等行政职能，尤其影响最大的是取消了政府的行政强制执行权。旧条例虽然规定了行政强拆和司法强拆并轨制，但在拆迁工作中几乎都是采取行政强拆的方法，可见，随着政府行政强制权的取消，今后对征收拆迁工作很难再按行政裁决、行政强迁程序进行。新条例还规定禁止任何单位和个人采取暴力、威胁或者中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。因此，对一些坚持无理要求的动迁户难以形成高压态势。
      四是拆迁程序更加复杂、规范，拆迁和旧城改造的效率可能受到影响。新条例规定了“一调查、两论证、两评估、两申请、两公告、三征求意见、四公布”等复杂的法定征收程序。对征收补偿方案要征求公众意见，期限不得少于30日。另外，新条例还规定被征收人对政府作出的征收决定、征收补偿决定不服的，可以申请行政复议，或提起诉讼。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》规定，相关行政机关和法院作出裁决的时限较长。尤其是取消行政强制执行后，只能申请司法强制执行，而法院需要经过受理、审查、执行等多个环节，如何提高强拆的效率是摆在我们面前的一个重要、棘手而又必须解决的问题。
      五是对非公共利益项目征收变得更加慎重。新条例的适用范围仅限于七大类“公共利益”的建设项目。而经营性项目，包括旧区改造、商业性开发等都被排除在外。因此，今后进行旧城区改造和商业开发将会遇到更多的困难。对实施旧区改造的速度可能会受到一定的制约。
      （二）对法院工作产生的影响
      新条例对人民法院行政审判、非诉执行以及与征收补偿、旧城改造等有关的立案、民事审判工作都提出了更高的要求，特别是新条例制定过程中的舆论高度关注和社会广泛参与，给法院带来了巨大压力。总体来看，新条例对人民法院工作的影响，将主要体现在以下几个方面：
      一是社会公众对司法的高期待使法院压力剧增。随着我国法治进程的推进，司法公正作为现代社会政治民主进步的重要标志也受到社会的普遍关注。公众对法院及法官的期待性本身即高于对于行政权的期待性。近年来，在行政强制拆迁过程中，暴力执法现象屡见报端，引发许多群体性事件和上诉上访事件，并严重激化了社会矛盾。在条例颁行过程中，从2010年1月29日公布征求意见稿到最后出台前后历时一年时间之久，两次向社会公众广泛征求意见，多次召集座谈会，学者与民众广泛呼吁法院介入司法拆迁过程，赋予法院以司法强拆权，遏制行政强拆事件屡屡发生的势头。因此社会公众对司法的期望值很高，公众对司法的高期待无形中也给法院带来巨大压力。
      二是新条例对法院工作提出了更高的要求。拆迁案件往往涉及面多量大，需要法院进行全面性审查。在以往的拆迁执行过程中，涉及公安、消防、医疗、武警等多个职能部门，法院扮演的只是协调角色而非主导角色，新《条例》将强拆的权力赋予人民法院，人民法院将成为强拆工作的主导，在现有的体制下，要做到既要服务大局，又要维护被拆迁人个体利益，实现强拆工作的法律效果和社会效果的统一，这对法院的统筹能力提出了更高的要求。
      三是以政府为被告的行政案件增多，法院协调解决问题的压力增大。新条例明确政府征收责任主体地位，将导致以政府为被告的行政诉讼案件增加。新条例改变了政府既当运动员又当裁判员的双重角色定位，明确了市、县级政府为房屋征收的主体，加大了政府的责任。如果被征收人不服征收决定或征收补偿决定，则可以选择行政复议或者行政诉讼来维护自己的合法权益。因此，进入法院的征收案件，市、县级政府就自然成为了被告。政府成了被告，在法院人员编制、经费预算、拨给方式、基础设施和装备等司法行政事务方面都受制于行政机关的体制下，对法院审判工作带来巨大的压力，同时法院协调解决问题的难度增大。
      四是法院案多人少、办案经费紧张压力进一步加大。目前法院审判、执行任务繁重，社会司法需求与现有司法资源之间的矛盾日益突出。“执行难”问题本身更是困扰着法院。依据新条例规定，被征收人不服政府作出征收决定、征收补偿决定、未经登记的建筑进行的认定不服都可以以政府为被告向法院提起行政诉讼，政府与被征收人任何一方不履行双方订立的补偿协议，另一方可以提起诉讼（而旧条例规定，此类纠纷属行政裁决的范畴）。这不仅会使法院受理的案件数量大大增加，由于拆迁工作涉及面大，关系复杂，也使得此类案件办理的难度加大，将使法院当前本已存在的案多人少、办案经费紧张压力进一步加剧。
      五是法院审查的职责增强，压力增大。一方面，新条例对政府征收补偿工作规定了复杂、规范的程序，这些在申请法院强拆时都将成为法院立案时审查的对象，法院除了要审查是否具备一般非诉案件执行条件外，还要审查是否具备强拆条件，而仅这方面需要审查的材料就达八项之多，而每一项材料不具备或不符合程序，政府的强拆申请有可能被驳回，面临着政府的强拆工作不能推进。另一方面，新条例明确限定了“为公共利益”是政府征收的唯一目的，未涉及到非公共利益拆迁问题。目前，在全国各地存在大量的商业拆迁，或者是并非真正的为公共利益而需要的拆迁项目仍在推进。非公共利益的拆迁应严格按照民事途径由双方协商解决，政府只能监督，不能参与其中。新条例规定法院成为审查何为公共利益的主体，审查职责增强，加大了法院的工作压力。
      六是法院居中裁判的特性相对行政机关调和的难度大。一方面，由于法院居中裁判的特性，法院在强拆非诉执行案件审查过程中促使双方当事人和解的难度较大，新条例将征收与补偿的主体变为政府，受财政规范的限制，相对于房地产开发企业，政府在补偿金额的确定方面缺乏灵活性，难以提高补偿以满足被拆迁人的要求，即便依据旧条例房地产开发企业作为拆迁人的案件中，相对房屋拆迁管理部门，法院对房地产开发企业的影响及控制弱小，难以动员说服房地产开发企业提高补偿价额，而在新条例对补偿金额的规定明显高于旧条例的背景下，被拆迁人要求势必水涨船高，说服其以旧条例规定为标准进行谈判的难度较大。另一方面，征收会涉及政府的许多社会保障职能，政府在强制执行的过程中可以发现并及时解决问题，而法院无法解决这些涉强制执行以外的社会问题。
      四、我市法院工作面临的困境和已采取的应对措施及下一步工作安排
      （一）法院工作面临的困境
      新条例施行后我们海口两级法院面临的困境主要表现在以下两个方面：
      一是法院现有的人力物力难以完全应对司法强拆。司法强拆不仅是法律问题，更是一个涉及社会稳定的大局问题，涉及面广，社会关注度高，政策性强，拆迁难度大。我们两级法院现有的执行队伍及司法警力在执行现有的民商事案件中，“执行难”的问题尚没有完全解决，如再加上司法强拆这一重任，捉襟见肘现象明显。加上法院司法强拆的指挥系统还没有建立，技术装备相对落后，凭现有的警力和装备难于完全应对司法强拆。
      二是法院现有的工作机制难于适应我市旧城改造、拆迁征收这一大局。旧城改造、拆迁征收往往涉及到省市的重点项目，具有时间紧、效率高、大局性强的特点，而法院现有的工作机制流程较长，环节较多，程序复杂，加上司法本身存在的被动性这一特性，使得法院现行的工作机制难于适应旧城改造、拆迁征收工作这一大局。
      （二）新条例出台后我院已采取的司法应对措施
      城市房屋拆迁工作涉及到人民群众的切身利益，关系到城市建设、经济发展和社会稳定的大局。新条例取消了行政机关自行强制拆迁权而规定由政府申请法院强制执行，对法院来讲，既是一种挑战，又是一种机遇。为了担负起这一历史重任，更好地服务于海口市城市拆迁工作大局，市中院党组高度重视，新条例一台，立即着手开展相关工作，积极做好司法应对，做到未雨绸缪。主要采取了以下措施：
      一是及时成立调研小组，主动服务大局。新条例出台后，我院即召开院党组扩大会议，对新条例的实施进行部署。同时我院成立了由院长张韵声为组长的调研小组，对新条例施行后司法强拆，征收补偿协议的调诉对接、司法确认、司法审查方向的把握等重大问题进行调研。
      二是迅速组织学习，准确适用新条例。新条例出台后，我院即组织行政庭、执行局、立案庭等相关业务部门学习新条例，比照旧条例，准确把握新条例的制定背景、立法精神和主要内容，充分认识新条例公布实施的积极意义和重大影响；加强部门之间的业务交流，在涉及新条例适用上，保持高度的司法统一性，维护司法权威。
      三是与政府法制部门共同研讨实施新条例的应对措施。新条例出台后仅一个月，即2011年2月23日，市中院与市法制局即联合召开座谈会，就新条例实施后，如何发挥行政调解作用，实现行政调解与司法程序有机对接，尽可能把征收与补偿工作中的矛盾纠纷化解在诉讼程序之外，最大限度减少市区两级政府在征收与补偿过程中的时间成本，保障省、市重点项目顺利推进进行了深入细致的探讨。并就补偿调解协议的司法确认、法院尽可能以调解方式结案，建立优先、快速、简易审理机制，政府、法院要加强信息沟通等方面达成了四点意见，得到了市委副书记、市长冀文林的批示肯定。
      四是起草规范性指导意见，全力支持并服务我市城市房屋拆迁和旧城改造工作。为了切实做好新条例的贯彻实施工作，保障我市房屋征收补偿工作依法顺利开展，目前我院正在组织人员起草司法应对意见进行规范，争取尽快出台实施。
      （三）下一步工作安排
      经过这次考察和调研，我们深感法院任务艰巨，责任重大，同时，新条例的颁布实施也为人民法院回应人民群众关切，切实履行司法职能提供了重要契机。下一步，我们两级法院将全面启动新条例实施后的司法应对工作，尽快出台指导性意见。同时加强与政府在房屋征收补偿、拆迁方面的衔接、配合，支持地方出台相关的规定。
      五、应对新条例实施的几点建议
      （一）立法应对建议
      与旧条例相比，新条例规定的征收程序更为规范、严格，征收行为更为公开、公正和严谨，同时涉及很多实体和程序方面的制度，如公共利益的界定、房屋征收评估办法、房屋征收社会稳定风险评估等，急需立法加以规范，实现行政执法有法可依，行政审判、司法强拆有法可依。建议在国家相关立法和司法解释出台之前，地方人大、政府尽快制定相关法规、办法、实施细则加以规范。
      （二）行政应对建议
      一是组织对新条例的培训学习和宣传。建议由党委宣传部门或政府法制部门牵头，组织对市政府相关部门人员进行新条例的学习培训,以准确全面理解新条例立法精神和主要内容，同时要大力宣传新条例，增强贯彻新条例的自觉性，适时邀请有关专家进行讲座。
      二是做好房屋征收补偿项目的清查工作。由于新条例实施前已颁发拆迁许可证的项目的征收补偿程序和补偿标准与新条例有很大不同，存在着对新旧条例过渡期适用问题。建议政府相关部门尽快织人员对存量房屋拆迁项目进行摸排清查，逐一登记造册，按照相关规定，分类处理，区别不同情况，尽快加以解决，积极向前推进。同时对新征收补偿项目，依新条例做好统筹规划和安排。
      三是尽快明确政府征收部门。目前，新条例实施前，各地一般由房屋拆迁管理部门具体负责对房屋拆迁工作实施监督管理，拆迁主体并非政府，通常是建设单位。新条例实施后，市、县人民政府成为征收主体，由政府征收部门与被征收人订立征收补偿协议，房屋征收部门与房屋征收实施机构之间属于委托与被委托关系。因此，政府征收部门职能须尽快转换，理顺与具体征收实施机构的关系，熟悉征收程序、掌握征收政策，尽快进入角色，建议各地政府尽快明确征收部门。
      四是建立拆迁案件信息沟通制度。政府、法院及各相关部门、单位之间要建立有关房屋拆迁信息沟通制度，做到信息共享，良性互动，以便加强彼此间的分工合作。
      （三）司法应对建议
      一是加强学习培训。城市房屋拆迁的法规性、政策性、群众性、时效性强，涉及到城市千家万户居民切身利益，关系到一个城市建设的发展和社会稳定的大局，新条例施行后，旧条例同时废止。新旧条例有着很大的变化和不同。为深刻学习领会新条例的精神实质和主要内容，建议由省高院组织一期专题学习培训班，对全省法院从事立案、行政审判、执行工作的法官进行一次专门培训。
      二是建立党委领导、法院主办、有关单位联办的司法强拆联动机制。强拆工作涉及方方面面，仅靠法院单方力量无法完成，必须紧紧依靠党委领导，争取政府和社会各界支持。建议在各地党委政法委成立国有土地上房屋征收强制执行联席领导办公室，小组成员包括法院、国土、城管、公安、规划、消防、安监、卫生、宣传等部门及辖区各乡镇、街道办事处的负责人。领导小组通过召开联席会、协调会、碰头会等日常运作方式，协调处理房屋强制拆迁过程中的重大事项，以“会议纪要”的形式明确各部门的职能，通过召开准备会，确定司法强制拆迁实施预案。
      三是配强法院审、执力量，加大财力支持，保障司法强拆顺利进行。取消行政强拆前，进入法院强制拆迁程序的案件数量只占强拆纠纷的很小比例，但法院强拆时仍需要借助政府各部门的合力，才能完成强拆任务。取消行政强拆后，法院成为唯一的强拆主体。在当前审判工作强度大、执行难的情况下，法院的审判、执行力量愈显不足，建议请党委、政府增加法院执行和司法警察的编制，保证有足够的审判、执行力量；提供能够保证审判执行工作顺利开展所需要的物力和财力，应对数量激增的拆迁案件。同时申请购置防护、指挥系统等设备，以保障执行安全、提高执行装备水平及提升处置突发事件快速反应能力。
      四是树立服务大局意识，确保依法征收。新条例实施后，法院成为强制搬迁唯一的执行主体，既要在征收行为合法的基础上，保证执行到位，推进征收工作的整体进程，又要切实履行司法审查职责，准确界定公共利益，严格审查征收行政行为，切实保障被征收人合法权益。法院要在依法办事的前提下，树立大局观念，行使好审判权和执行权，秉持推进城市建设进程与维护被征收人合法权益并重的理念，对合法征收工作提供有力的司法支持，对征收工作中不规范行为及时发出司法建议，及时纠正，规范征收行为，保障群众合法权益不受侵害。
      五是加强与行政机关、上级法院沟通，创优司法环境。一方面，加强与行政机关的沟通。政府作为征收工作的主体，对征收工作比较熟悉，法院应加强与政府相关部门的沟通协调。积极参与市区重点项目建设的社会稳定风险评估，建立风险预估机制。坚持行政执法与行政审判的良性互动，通过规范行政执法行为，优化法院审判的司法环境。另一方面，加强与上级法院的沟通。因房屋征收强制执行涉及当事人重大利益，事关社会和谐稳定，建议对房屋征收案件的强制执行及时报请上级法院批准或者备案。
      六是尽量通过协调方式解决纠纷。鉴于拆迁工作的复杂性，要将协调理念贯穿于行政诉讼、司法强拆的始终，通过在被拆迁人与政府相关部门之间居中协调，力求解决争议、化解矛盾。进一步完善诉讼调解与人民调解、行政调解等衔接的协调机制，逐步建立与当地党委、政府、调解委员会、社区等部门的专项调解联系会议制度，将调解和协调解决纠纷贯穿于征收补偿及审判执行的全过程，尽量将纠纷解决在诉讼、强制执行之外，提高征收补偿工作效率，确保和谐拆迁。
      七是建立行政调解与司法确认机制。在国有土地上房屋征收与补偿中，房屋征收部门与被征收人达成签订补偿协议意向后，为防止被征收人签订补偿协议后又反悔从而陷入漫长的诉讼程序，房屋征收部门可以在签订正式补偿协议的同时，邀请行政调解或人民调解组织参与，由其主持达成具有民事合同性质的行政调解或人民调解协议，并引导协议双方申请人民法院对调解协议进行司法确认，制作人民法院民事调解书，赋予其强制执行力。人民法院在必要时可以设立巡回法庭，对达成的行政调解或人民调解协议予以现场确认。在国有土地上房屋征收与补偿中，被征收人对补偿决定不服的，为防止被征收人选择诉讼程序，有关行政机关要积极引导被征收人选择行政调解（复议）程序解决行政争议。经行政调解（复议和解）当事双方达成协议的，行政调解组织在作出补偿决定的行政机关撤销补偿决定（一般应协议撤销补偿决定，因为变更补偿决定后，被征收人可能对变更后的补偿决定不服再次提起行政诉讼）的同时，应当组织房屋征收部门与被征收人就补偿问题现场达成具有民事合同性质的行政调解协议，并引导协议双方申请人民法院对调解协议进行司法确认。