论我国民事公益诉讼的提起主体

      民事公益诉讼是指检察机关、公民或社会团体组织根据法律的授权，就民事主体违法侵犯社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼活动。民事公益诉讼是公益诉讼的一种形式。关于民事公益诉讼提起主体的范围，学者们有着不同的看法，有人认为民事公益诉讼的提起主体只能是检察机关，笔者认为民事公益诉讼的提起主体应包括全体公民、相关团体组织和人民检察机关。也有人认为公民和相关团体虽然可以提起诉讼，但应以检察机关提起为主，公民诉讼和团体之诉为辅，笔者对此也不赞同。检察机关以国库为财力保障，有较为充分的调查手段，具有丰富的诉讼和司法操作经验，并有一支素质较高的专职法律工作队伍，这些都为检察机关成为民事公益诉讼的主体创造了有利条件。但我国检察机关毕竟是公诉机关，其工作的主要重心依然是开展反腐倡廉、打击刑事犯罪，实践中不可能也不允许其将过多精力参与到民事诉讼中来，所以检察机关参与民事公益诉讼毕竟有限。公民和团体组织虽然对公共利益损害与否有直接切身的感受，能够运用广大社会成员的力量及时地发现各种违法违规行为，但毕竟个人对于公共利益的保护缺乏内在的动力，公益诉讼的提起很大程度上取决于公民的民主参与意识和法律意识。可见，无论是检察机关提起民事公益诉讼还是公民和团体组织提起民事公益诉讼都各有利弊。因此，我们不能简单地认定提起民事公益诉讼的主体以哪一方为主，另一方为辅。检察机关、社会团体和公民在提起和参与民事公益诉讼的作用上是相互促进，并且和谐统一于维护公共利益的诉讼目的之中。
        一、检察机关
       从理论上讲，赋予检察机关在民事公益诉讼中提起诉讼提起权，是符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点的，也是国家干预原则的最佳体现。检察院作为宪法授权的监督机关，首要职责就是监督各项法律的贯彻实施，有权对一切国家机关、人民团体、企事业单位及公民个人是否遵守国家法律进行监督，并对以任何形式损害公共利益的行为进行追究。检察机关为国家和社会利益而提起民事公益诉讼，是检察机关行使民事监督权的表现形式。在行政管理部门未能履行保护职责时，检察机关有义务对此进行监督，并采取相应的措施进行补救。
检察院独立行使监督权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，由其作为公益诉讼的提起人，诉讼地位较为超脱，可减少外部力量的干涉，充分发挥公益诉讼的功能，还可以 “在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。”1
      《民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，《人民检察院组织法》第四条规定：“人民检察院通过行使检察权，……维护社会主义法制,维护社会秩序、生产秩序、工作秩序，教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其它权利，保卫社会主义现代化建设顺利进行。”这些规定可以看作是法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。但是检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的概括性授权还不够，还需要对检察机关开展公益诉讼活动做出相应的规定，以便更有效地维护国家利益、社会利益以及公民个人的合法权利。
        检察机关作为公益诉讼的提起主体，具有现实的紧迫性。在经济建设的过程中出现了国有资产流失、环境破坏、消费侵权等一系列公害案件，但我国目前民事经济法律尚不够健全，国家利益、社会公共利益的保护常常处于“真空”状态，建立人民检察院提起民事公益诉讼制度是符合我国国情的。检察机关通过行使民事公益诉权，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人的法律责任，有利于社会稳定和完善民事诉讼制度，可以提高民事案件审判质量。
        尽管检察机关享有民事公益诉权，但范围不易过宽，所以检察机关参与民事公益诉讼应当限于法定范围内。这样既保证了检察机关进行民事公益诉讼的案件质量，又避免由于过多地承担民事监督职责而限制了检察机关在打击刑事犯罪方面的工作。检察机关在民事公益诉讼中处于原告地位，检察机关基于公益诉权而提起诉讼，在民事诉讼中就理所应当地处于原告地位，享有原告的诉讼权利并应履行原告应尽的诉讼义务。不能因为检察机关的身份、性质不同，就改变其在民事诉讼中的法律地位，或者授予其特别的诉讼权利，即检察机关在民事诉讼中的法律地位应当尽可能地“当事人”化。在公害案件中若存在具体或特定受害人，他们可以作为诉讼参加人参与公益诉讼，在审判程序中可以作为民事公益诉讼的证人，可以对违法行为进行举证，加强检察机关的证据力度。
        检察机关在诉讼中应享有一定的调查取证权，在搜集和保全证据过程中，当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。该权利的赋予并非是基于检察机关这一特殊地位的考虑，而是由于民事公益案件一般比较复杂，检察机关有必要依靠公权力进行一定的调查取证工作，这也并不会造成诉讼双方地位的不对等，恰恰相反，遭受损害方在实践中常处于弱势地位，检察机关通过必要的调查和收集证据工作才能与被告方相抗衡。为保证检察机关能都有效提起和参与诉讼，法律应进一步明确规定，法院在审理其他案件时如发现侵害国家利益或社会公益现象应予以直接立案或通知检察机关予以立案调查，个人和社会团体发现相关线索时有权向检察机关控告。2
        二、社会团体
        由于诉讼主体社会地位的差异，原告作为弱势方在维护自身权益时，常常处于明显的劣势地位。社会团体可以集合分散、不确定的个人利益，利用团体的社会影响力和组织网络，在诉讼中与强大的经营主体进行对抗。这既能够切实保障受害人的实体权益，又可以减少诉讼环节，避免对司法资源造成浪费，有益于发挥社会力量去维护国家利益和社会公共利益。公益性社会团体根据其自身成立的宗旨和章程，有维护其社团成员合法权益的职责，当其成员的权益遭到违法行为侵犯时，应当赋予其提起民事公益诉讼的权利。但只有符合法定条件的团体组织才具有提起民事公益诉讼的资格，参与民事公益诉讼的团体应满足以下条件：首先，该团体必须是依法登记并有效成立，按照其章程开展活动的社会团体；其次，该团体组织体系相对完善，具有一定的专业性，并具备参与本领域内相关活动的人员、经费要求；最后，该团体是以促进和保护公共利益为宗旨的非营利性组织，参与的诉讼应与本团体的职责密切相关。如消费者协会、环境保护部门、妇女权益保护组织、残疾人协会以及公益性的律师事务所等组织对该团体组织领域内发生的民事公益违法行为可以提起诉讼。这些团体可以是具有法人资格的组织，也可以是不具备法人资格的社团；可以基于团体章程以公益事业为目的为追求自身整体利益而直接起诉，也可以基于共同利益的多数成员的委托，代替其成员行使诉讼。3
        近年来，我国虽然出现了一大批社团组织，但人们对这种团体的重要性以及团体在维护公共利益中的作用认识不够，因此，推动民事公益诉讼的发展需要大力发展公民团体，特别是发展非政府组织的团体组织，培养成熟的公民团体，将其作为民事公益诉讼的重要主体，进而使公共利益得到人们的关注。4特定社会团体和组织，毫无疑问具有提起民事公益诉讼的积极性，而且也不缺乏专业的知识。因此，我们应当在立法上做出规定，即在妇女权益保护法、消费者权益保护法、环境保护法、不正当竞争法等法律领域做出有关公益团体（如妇联、消费者保护团体，环境保护团体等）可以提起团体诉讼的规定。
        三、公民个人
        我国《宪法》第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民参与管理国家事务是宪法赋予的权利，公民可以利用一切合法形式管理公共事务，保护公共利益。在民事公益诉讼中，公民直接对侵害国家利益和社会公共利益的行为向法院起诉，以追究其法律责任，实现其对国家事务的管理。法律明确规定公民可以通过司法程序保护公共利益，任何社会成员都有充分的资格拥有该权利，这无疑将充分调动广大公民的积极性，使其有效地参与到国家各项事务的监督和管理中来。
        对此，我国应突破传统诉讼中有关“直接利害当事人”理论的限制，扩大拥有起诉资格主体的范围，将民事公益诉讼的诉权赋予广大社会公众。公民对现有法律范围内的民事公益诉讼均享有诉讼提起权，既可以向有管辖权的人民法院起诉，也可以对一些重大的民事公益违法行为向人民检察院检举、控告，请求人民检察院提起诉讼。原告不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人，提起民事公益诉讼的原告可以是直接受到或即将受到违法行为侵害的个人，也可以是与侵害后果无直接利害关系的任何个人。无任何直接利害关系的人之所以有权起诉违法侵犯社会公共利益的行为，是因为公民作为国家的主人，有权利也有义务维护社会公共利益。同时，社会公共利益和个人利益虽然相互独立但又相互依存，侵害社会公共利益最终必然会侵犯到个人利益，维护社会公共利益实际上也是对个人利益的维护。

        民事公益诉讼的产生和发展是现代法治社会发展的必然趋势，世界各国尽管有关民事公益诉讼制度的规定不尽相同，但都已将公共利益维护纳入到司法诉讼领域予以认可，我国也应顺应此潮流，变革现有的诉讼理念，尤其是打破传统直接利害关系人的当事人理论，将民事公益诉讼的提起主体资格不仅赋予代表国家公权力的检察机关，还要让广大的社会公众和团体组织参与到诉讼中来，体现公益诉讼民众参与的特性，充分发挥各类主体在民事公益诉讼中的积极性，建立符合国情的民事公益诉讼制度。
     
      注释：
      1 韩志红：《我国检察机关应当有权提起民事诉讼》，载《南开学报》2008年第5期。
      2 参见何乃刚：《论我国建立民事行政公益诉讼的必要性和可行性》，载《华东政法

学院学报》2006年第6期。
      3 参见齐树洁、郑贤予：《公益诉讼与当事人适格之扩张》，载《现代法学》2005年9

月。
      4 参见李艳芳：《美国公民诉讼制度及其启示—关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性

思考》，载《中国人民大学学报》2003年第2 期。?/p>