征地补偿费分配纠纷的法律问题

        一、征地补偿费分配纠纷的由来
        征地补偿费分配纠纷是改革开放以后，特别是近几年来所出现的一种新类型纠纷。在计划经济，即人民公社时代，由于集体经济的性质和当时的生产方式所决定，农民集体生产、集体劳动，劳动成果归集体所有，集体经济组织基于农民的生产和劳动而进行分配，即便 农村少量的土地被征收，国家对土地所征收的费用也属集体所有，因而并不存在征地补偿费 分配的纠纷。改革开放以后，特别是我国农村实行以户为单位的家庭联产承包责任制后，农 民对土地的依赖性更强。同时，由于国家现代化建设的需要和城市建设的发展，较多的农村 集体土地被征收，不少农民所承包经营的土地也在征收的范围，因而丧失了赖以生存的土地 。作为集体经济组织势必根据相关情况对征地补偿费用在本集体经济组织内部进行适当的分 配，在这一过程中，因分配对象、分配是否公平合理等原因而产生的征地补偿费分配纠纷便 随之产生。
        二、征地补偿费分配纠纷受理的争议
        一段时间以来，征地补偿费分配纠纷是否属于平等主体之间的民事纠纷，是否应由法 院受理，理论界及实务界一直存在着分歧。有的法院作为民事案件受理，有的不受理，有的 甚至作为行政案件受理，做法很不统一。其根本原因就是对农民与其所在的集体经济组织之 间的关系的理解不一致，即双方之间究竟是否属于平等的民事主体。一种观点认为，土地承 包经营权属于私权的范畴，农民由此获得了与集体经济组织之间平等的主体地位，虽然土地 补偿费是对集体土地所有权丧失的补偿，但受益主体应该是该集体经济组织内所有的集体经 济组织成员。因此，集体土地所有制形式决定了土地补偿费在集体经济组织成员与农村集体 经济组织之间的分配纠纷必然由私法进行调整，即农民或村民因征地补偿费分配而与其所在 的集体经济组织之间发生的纠纷属于平等主体之间的民事权益争议，因而属于民事诉讼的范 畴，人民法院应当受理。为此，最高人民法院研究室于2001年7月9日对广东省高级人民法院 请示所作的《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研 [2001]51号）明确提出：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属于平 等主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合民事诉讼法一百零八条的规 定，人民法院应当受理。”而另一种观点则认为，征地补偿费实际上是对集体经济组织集体 土地所有权丧失的补偿，而不是一种收益，所以，不能将征地补偿费分配作为集体经济组织 收益分配来看待。集体土地的所有权人属于集体经济组织而非农民个人，村民委员会作为村 民自治组织，有权根据《村民委员会组织法》的规定，自主决定本集体经济组织内部的重大 事项，当然包括征地补偿费的分配。我国《民事诉讼法》第三条所规定的民事诉讼，应当是 平等民事主体之间因财产关系和人身关系的民事权益争议，而发生于组织内部的争议，尤其 是个人与组织之间的争议，并非平等主体之间的争议，村民因征地补偿费而与其所在的集体 经济组织之间发生的纠纷显然不属于平等主体之间的民事权益争议，因此，人民法院不应作 为民事案件受理。为此，2002年8月19日，最高人民法院立案庭对浙江省高级人民法院类似问 题的请示所作的（2002）民立他字第4号答复则认为：“农村集体经济组织成员与农村集体经 济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受 理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理。”而最高人民法院的立案庭作为 全国法院主管立案的最高权威机构，其答复当然具有相当的权威性。正是根据这一答复，不 少法院对此类纠纷都未能受理。
        直到2005年9月1日开始实施的最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适 用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第一条第一款第（四）项明确规定，承包地征收 补偿费用分配纠纷，人民法院应当依法受理。至此，征地补偿费分配纠纷应否受理的争议划 上了一个句号，也使得人民法院受理此类纠纷有法可依。
        三、审理征地补偿费分配纠纷面临的困难
        征地补偿费分配纠纷涉及面广、政策性强、处理难度大，它既涉及到集体经济的利益 ，又涉及到众多农民个体的利益，处理不好，将严重影响到农民的生产积极性和农村地区的 社会稳定，以及党和国家在农村政策的公信力和贯彻实施。由于相关的法律法规不健全，因 而在审判实践中遇到不少的困难。其主要表现为：
         1. 集体经济组织成员的资格难以认定。土地补偿费的分配主体系征地补偿安置方案确 定时所有具有集体经济组织成员资格的人，因而集体经济组织成员资格的认定是处理征地补 偿费分配纠纷的前提。集体经济组织成员资格的问题事关广大农民的基本民事权利，属于《 立法法》第四十二条第（一）项所规定的情形，最高人民法院已就此问题建议全国人大常委 会作出立法解释和相关规定。正因为如此，在目前的情况下，由于没有任何法律法规或司法 解释对集体经济组织成员资格的条件作出规定，故在实际操作中，理论界和实务界对此也存 在不少争议。各地人民法院在审理此类纠纷中也缺乏统一的、明确的标准，因而认定的标准 也不尽相同，从而导致案件的处理结果存在很大的差异，造成执法标准不统一，影响了人民 法院裁判文书的公信力。
        2. 纠纷双方矛盾尖锐，已形成新的社会不稳定因素。对于征地补偿费的分配，属于涉 及农民利益的重要事项，按照《村民委员会组织法》的有关规定，分配方案必须提请村民会 议讨论决定，即应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户 的代表参加的村民会议讨论通过。但在实际过程中，分配方案的形成，往往带有很多的行政 色彩，即村民委员会的领导过度使用行政手段或者利用自己的职权或自己在村民中的威望， 过多地干涉分配方案的形成，使得本具有集体经济组织成员资格的人却被排除于分配方案之 外，或者对相同条件的人实行差别对待，从而引发征地补偿费分配纠纷。当然，在这一过程 中还不排除个别腐败现象的存在，使农民所得很少，农民没有办法好好生活只有四处上访， 希望找到一个公平公正的答复。这样，社会矛盾变得尖锐起来，对社会稳定造成极大的影响 ，也给当地政府和整个社会造成了很大的压力。即便通过法律诉讼解决的，诉讼双方矛盾也 异常尖锐，要求参与分配的或要求享受同等分配待遇的，往往纠集在一起进行抗争，而村集 体经济组织也通过各种方式召集其他村民进行对抗，认为要求参与分配的或要求享受同等分 配待遇的是无理取闹，损害了大多数村民的利益。双方吵打或者哄闹法庭的，比比皆是，无 形中增大了人民法院审理工作的难度。
        四、集体经济组织成员资格的认定
        集体经济组织成员资格的认定，是处理征地补偿费分配纠纷的前提条件，它涉及到广 大农民群众最基本的身份权利和由此带来的财产权利，如果成员资格问题解决不了，征地补 偿费分配纠纷的案件就很难得到处理。相反，集体经济组织成员的资格一旦得到确定，其纠 纷便可迎刃而解。因此，正确认定集体经济组织成员的资格，有利于保护特定人群的合法权 益，其意义已经远远超出征地补偿费分配纠纷的处理。
如前所述，虽然集体经济组织成员资格的认定在目前的情况下缺乏法律依据，但并不 等于没有标准。根据我国目前的实际情况和征地补偿费分配纠纷的特点，结合审判工作实际 ，集体经济组织成员资格的标准应从以下几个方面进行综合的分析与判断：
         1. 争议的个人是否具有依法登记的集体经济组织所在地的常住户口。受我国目前的户 籍制度的约束，常住户口是判断公民户籍所在地的最基本的依据，也是确定集体经济组织成 员资格的最基本的条件。由此可以确定争议的个人与所在的集体经济组织是否存在生产上的 关联性和其是否必须由该组织提供必要的生活保障。常住户口不在本集体经济组织的个人（ 在校大学生、部队服役的军人等特殊情况例外），当然不可能成为该集体经济组织的成员。
         2. 争议的个人是否以该集体经济组织的土地为其基本生活来源。针对我国现有的生产 方式，在城乡差别仍然存在的情况下，农村土地虽然归集体所有，但大多数农民仍然是以耕 种土地为主，即争议的个人需利用该组织的土地等财产从事生产活动，并且以在该土地上生 产所获得的劳动成果作为自己生活的主要来源和基本保障，这是集体经济组织成员资格财产 性的主要表现。
         3. 争议的个人是否与其他村民之间形成较为固定的生产、生活关系。由集体经济组织 的性质所决定，集体经济组织是由较为固定的成员所组成的具有延续性的共同体，其成员都 以较为固定的自然环境作为自己生产和生活的场所，特别是传统的农耕社会的历史积淀，其 成员大多还具有亲戚邻里的典型的乡土特色。因此，集体经济组织的成员并非单个地、彼此 不相联系地生产与生活，而是具有较为密切的和较为固定地生产、生活关系，即在生产中彼 此协作，在生活中互相照顾。
         4. 争议的个人是否享有了应有的权利和履行了应尽的义务。争议的个人作为集体经济 组织的成员之一，依法享有自己应有的权利，如参加集体经济组织的管理，参加村民大会， 对涉及村民利益的重大事项行使表决权，在有关选举中，行使自己的选举权和被选举权。另 外，在需要履行义务的时候，是否履行了自己的义务，如是否参加集体经济组织的公益性的 劳动，是否为集体经济组织的公益性的项目（如修公路、盖学校等）出过钱或出过力。
        五、集体经济组织成员资格的取得与丧失
        集体经济组织成员资格的取得分为原始取得和加入取得。其中原始取得即基于出生而 取得，其表现形式为父母双方均具有所在的集体经济组织成员的资格，或者父母一方具有所 在的集体经济组织成员的资格且具有该集体经济组织所在地的常住户口，该父母所生的子女 自出生时起便自然取得该集体经济组织成员的资格。加入取得即因婚姻、收养或其他原因而 取得，其表现形式为因合法的婚姻、收养关系而成为集体经济组织的一员，或者由于国家政 策等方面的原因，如移民而进入所在的集体经济组织，并且长期在该集体经济组织生产与生 活的，均取得该集体经济组织成员的资格。
        集体经济组织成员资格的丧失，是指具有集体经济组织成员资格的人，因某种原因而 失去该集体经济组织成员的资格。如：死亡、取得其他经济组织成员的资格或者取得设区市 的非农业户口，以及取得非设区市城镇的非农业户口，并且纳入国家公务员序列或者企业职 工社会保障体系的，等等。
        六、征地补偿费分配纠纷的类型及处理
        根据《解释》第二十二、二十三条的规定，地上附着物和青苗补偿费是对被征地农户 财产损失的补偿，理应支付给被征地农户；安置补助费也是对被征地农户丧失土地承包经营 权的补偿，只要放弃统一安置，就应当予以支付。对这两类纠纷，理论界和实务界都不存在 争议，况且最高人民法院的解释也作出了明确的规定。但因征地补偿费分配而产生的纠纷， 在实践中主要有下列几种：
        1. 外嫁女。这是征地补偿费分配纠纷案件中最为常见和最为突出的一种类型，在现实 中，如娘家所在的集体经济组织相对富裕，外嫁女即便长期在夫家所在的集体经济组织生产 和生活，也不愿意将户口迁出。一旦娘家所在的集体经济组织对征地补偿费进行分配时，其 大多以自己系本集体经济组织成员为由提起诉讼，请求分配与其他村民同等的份额。对此， 如果其出嫁后即去夫家所在地生产和生活，并不以原村土地为其基本生活来源的，说明其与 原集体经济组织成员已不存在较为固定的生产和生活关系，对属此种情况的外嫁女应不再认 定为该集体经济组织的成员，其分配请求应当予以驳回。而对于女方出嫁后，仍在原村耕种 土地，并按时缴纳集资提留等，履行了相应义务，又未改变原有的生产和生活方式的，应认 定其仍为该集体经济组织成员并享有与其他村民同等的分配权。
        2. 上门女婿。按照上述对外嫁女的分析，上门女婿应当按照对外嫁女的认定方法进行 处理，这有利于农村地区的和谐与安宁，特别是对农村有女无儿户的老人作到老有所养，有 着积极的意义。
        3. 在校大学生。(1)原籍是农村户口的大中专在校生，其户籍的迁出并不是表明自己 已脱离该农村集体经济组织，而是基于一种学籍管理规定的行为。学生在校读书不是就业， 其生活或学费主要来源于家中的父母或其他成员的供给，所以，其并未脱离与原集体经济组 织的关系，不能因此而否定其农村集体经济组织成员的资格和由此所获得的征地补偿费的分 配权。(2)户口迁出的大学生毕业后，长期没有回到原集体经济组织从事生产、生活的，表明 其并不以该集体经济组织的土地为其基本生活来源，其实际上已脱离了与原集体经济组织的 关系，无论是就业还是待业，户口即便是迁回原籍也不应认定为该集体经济组织成员，其征 地补偿费的分配权当然不能得到支持。
        4. 在部队服役的军人。在其服兵役期间，不能因其户口迁离而否定其成员资格。我国 的兵役制度规定对农业人口的军人服役期满后，原则上是返回兵源地。在其复员后，如政府 未给安排相应的工作，仍然回村落户的，说明这些人仍然需要集体经济组织的土地作为其基 本的生活来源，故应认定其为该集体经济组织的成员并享有征地补偿费的分配权。
        5. 超生子女。超生子女固然违反了我国计划生育这一基本国策，但大多超生子女都会 在经过政府计划生育管理部门的处理后将其户口落于村集体。此时这些超生子女已成为集体 经济组织的一员，其应具有作为集体经济组织一员的权利，享有征地补偿费的分配权是不存 在争议的。但对没有经过政府计划生育管理部门处理的超生子女是否享有征地补偿费的分配 权却存在着争议。依照我国法律的相关规定，超生子女作为一个民事主体，其权利能力始于 出生终于死亡，并不因父母是否违反计划生育政策而受到影响，因此，超生子女自出生之日 即当然获得所在的集体经济组织成员的资格，同时也应享有作为集体经济组织成员的权利， 其征地补偿费的分配权应当予以保护。
        6. 劳改、劳教及服刑人员。具有集体经济组织成员资格的劳改、劳教及服刑人员，均 是因为自己的违法行为而受到行政、刑事处罚的人，这些人员虽然因自己的违法行为受到了 国家法律的惩罚，但并不因此而丧失集体经济组织成员的资格，其征地补偿费的分配权当然 应当予以保护。况且这些人在劳改、劳教及服刑期满后，大多仍需回到原所在的集体经济组 织生产与生活，确保这些人的征地补偿费的分配权，不仅有利于他们的生产与生活，更有利 于社会的和谐与稳定。
        七、征地补偿费分配纠纷的处理原则
         1. 公平合理的原则。这是处理征地补偿费分配纠纷的最基本的原则，凡是具有集体经 济组织成员资格的人在征地补偿费的分配上都应当享有同等的权利，即是否属于分配对象和 在分配的数额方面不能实行差别对待，与其他纠纷处理原则不同的是，在分配数额方面不能 实行权利义务相一致的原则，同一集体经济组织内的所有成员在分配数额上必须同等，这样 可以使具有集体经济组织成员资格的人公平合理地得到自己应分得的份额。
         2. 男女平等的原则。男女平等是我国《宪法》所规定基本原则，也是我们处理各种纠 纷必须遵循的原则。受传统封建思想的影响，男尊女卑，男女不平等的现象在我国农村个别 地区、特别是欠发达地区依然存在，在征地补偿费分配方面，女性利益遭到歧视而未将其列 入分配对象或者分配的数额与男性不一致的情况屡屡发生，这也是征地补偿费分配纠纷发生 的主要原因之一。因此，在处理这类纠纷时，必须实行男女平等的原则，根除封建残余思想 的影响，使女性真正获得与男性一样的权利。
         3. 有利农民生产积极性的原则。如前所述，征地补偿费分配纠纷涉及面广、政策性强 ，从根本上说既涉及集体经济组织的利益，又涉及农民个人的切身利益，事关党的政策和国 家法律在农村地区的贯彻实施，在处理这类纠纷时，一定要从有利于农民生产积极性的原则 出发，严格按照党在农村的政策和国家法律办事，正确认定集体经济组织成员的资格，对享 有分配权的要坚决予以保护，相反，对不能享有分配权的要坚决予以驳回，决不能因我们处 理的失误而挫伤农民的生产积极性。
         4. 着重调解的原则。着重调解是处理民事纠纷的基本原则和重要方法，征地补偿费分 配纠纷作为新类型的民事纠纷，由于这类纠纷涉及面广，情况复杂，且我国目前对处理此类 纠纷的法律、法规尚不健全，认定集体经济组织成员资格的条件问题还没有有效解决，所有 这些都决定了我们在审理征地补偿费分配纠纷时，不能简单处理，要根据当事人和农村社会 的特点，对这些政策不明、难以处理的疑难案件，要多做调解工作，作到案结事了，从而稳 定农村的生产关系和生活关系，促进农村社会的和谐与稳定。
        八、处理征地补偿费分配纠纷应注意的问题
        1. 正确理解“分配方案确定时”。根据《解释》第二十四条的规定：“征地补偿安置 方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”根 据这一解释的精神，并不是所有具有集体经济组织成员资格的人都有权请求分配征地补偿费 ，这里涉及到如何理解“分配方案确定时”的问题。“征地补偿安置方案”与集体经济组织 所确定的“分配方案”系两个不同的时间点，而且方案的确定者也不同，前者是国家在征收 农村土地时根据有关的补偿标准所确定的安置方案，而后者却是集体经济组织在收到征地补 偿费后根据村民会议讨论决定所形成的征地补偿费在集体经济组织成员中如何分配的方案。 因此，只有“征地补偿安置方案”确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人才享有征地 补偿费的分配权，而在“征地补偿安置方案”确定后取得集体经济组织成员资格的人不得享 有征地补偿费的分配权。
        2. 分配方案合法性的审查。这个问题涉及到对民主议定程序的理解。如前所述，根据 《村民委员会组织法》第十九条的规定，分配方案必须提请村民会议讨论决定，即应当有本 村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加的村民会议讨 论通过。这是分配方案合法性必须具备的形式要件，也是处理征地补偿费分配纠纷首先应该 审查的必要条件。但是，分配方案具备形式要件后还不够，还必须具备实质要件，即是否存 在将具备集体经济组织成员资格的人排除在分配方案之外，具备集体经济组织成员资格的人 是否在分配数额上一律平等，是否有损害妇女、儿童利益的现象存在，等等。只有形式要件 和实质要件都合法的情况下，才能作为处理征地补偿费分配纠纷的依据。
        3. 资格的认定需与征地补偿费分配纠纷一并处理。集体经济组织成员的资格是获得征 地补偿费的最主要的依据或者前提条件，这是处理征地补偿费分配纠纷必须解决的问题。但 在实践中，有的法院在受理征地补偿费分配纠纷后，往往以集体经济组织成员的资格没有得 到确认，需要另行提起诉讼确认资格后再处理征地补偿费分配纠纷为由，从而驳回个人的起 诉。这种做法实际上是错误的，虽然集体经济组织成员的资格是获得征地补偿费的主要条件 或主要依据，但无须另行诉讼予以解决，而是应该在征地补偿费分配纠纷案件中一并处理， 即在处理征地补偿费分配纠纷的案件中，首先要对个人是否具有集体经济组织成员的资格进 行审查，在解决这一问题后，才能确定个人是否享有分配权，进而确定如何分配的问题。
         4. 如何理解“分配数额”。根据《解释》第一条的规定：“集体经济组织成员就用于 分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”这里涉及到对“分配数额” 的理解问题。通过前面的分析，我们已经清楚的知道，征地补偿费实际上是对集体经济组织 因丧失土地所有权而作的一种补偿，它并非集体土地所产生的一种收益。集体经济组织作为 一级村民自治组织，根据《村民委员会组织法》并经村民会议讨论决定，有权决定征地补偿 费的去向问题，即征地补偿费是否在集体经济组织成员间分配以及分配多少，是否将征地补 偿费作为集体经济发展的资金，用于第三产业的发展，以解决集体经济组织成员的就业和生 活问题，或者将部分征地补偿费用于发展集体公益事业，如修建学校、养老院等。因此，征 地补偿费有可能不予分配，也可能全部予以分配或部分予以分配，而集体经济组织成员对征 地补偿费分配的多与少，即“分配数额”是无权提起诉讼的。