从院长接待分析涉诉信访案件的特点、成因

       信访制度从根本上说是我国的一项民意表达制度，是包括法院在内的党政 机关密切与人民群众联系的重要桥梁和纽带。几年来，这一制度在发挥民意通道 作用的同时也反映出一些问题，部分群众缠诉闹访、重复访和赴省进京访上升幅 度高、人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，严重影响社会的和谐与稳定。 面对严峻的形势，如何解决好信访问题，切实摆到了司法机关的案前。虽然2005 年5月1日开始实施的《信访条例》能够在一定程度上解决部分信访问题，缓解信 访压力。但我们也要看到该条例尚有诸多不完备的地方，需要我们继续探讨。下 面结合海口市中级人民法院院长接待信访工作实际情况，对当前涉诉信访作一粗 浅分析。
      一、院长接待涉诉信访的基本情况及特点
      我院2009年共接待信访1356件次，其中由信访部门处理的初信初访及一般 信访892件次，占65.8%，院长接待464件次，占34.2%。院长接待的信访中，催审 催执的192件次，占41.4%，纪检投诉18件次，占3.9%，申诉问题110件次，占 23.7%，其他144件次，占31%。其中来信来访两人以上的59件次，占12.7%，涉及 拆迁安置问题的7件次，占11.8%，涉及建筑施工及房屋买卖纠纷的5件次，占8.4% ，涉及劳动争议的8件次，占13.6%。院长接待的信访涉及案件302件，已经解决完 毕242件，占80.1%。2010年上半年院长接待涉及案件284件，解决完毕212件，占 74.6%。主要特点为：
      （一）重复访比例较大。在涉诉信访中，重复访仍然占有较高比重，这之 中又以上访老户为主。2009年重复访及上访老户114件次，占24.6%，他们的案件 有的已经终审判决及多次复查，有的是因客观原因不能执行到位，或因未达目的 而缠访不休。如上访老户王某因与其胞妹房屋执行一案，由于客观原因美兰区法 院不能执行到位，王某不顾自己八十岁高龄多次到中院上访，仅2009年就达13次 之多，处于人道主义，中院每次派出专车送其回家。
      （二）跨部门越级访现象严重。与去年相比，信访的升幅不大，但越级信 访的现象较为突出。而且在表现形式上也有很大变化，过去是当事人对个别法官 、个别法庭不信任、不满意，到本院信访，现在则是抛开本院，直接到市信访机 关或上级法院信访；过去是能够等待本院的处理，现在是要求当场解决，否则立 即到其他机关上访；过去是到信访庭室信访，现在是多数要求院领导出面解决。 2009年院长直接接待54次464件643人。
      （三）上访者对抗性明显增强，采取极端方式上访的有所增多，在接待过 程中我们发现，很多上访者怀着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的认 识，一旦其要求短时间内得不到满足，动辄以“上北京”相要挟，甚至采取哭闹 、打骂、举横幅、喊冤等极端行为，力图以扩大事态、制造轰动效应来迫使接访 单位让步。而其行为又往往引起其他来访者的效仿，造成恶性循环。还有的人趁 上访之机拉拢其他的上访人员共同联合上访。如信访人黄某对海南农垦医院医疗 事故纠纷申诉案，拉拢其他两起与农垦医院医疗纠纷的上访者吴某、杨某两家共 同联合上访，甚至闹访。
      （四）接访过程中，偷摄、偷录情况屡有发生。随着微型摄录设备的普及 ，来访者经常对接访过程私自摄录，并断章取义，作为要挟法院的筹码或诬告法 院、法官的“证据资料”。“将摄录资料上传互联网”已成为部分上访者的“时 髦”用语。
      （五）来信来访反映未审结、未执结案件的情况增多。这部分来访者多以 审理或执行期限过长为由，实则对法院公正性持怀疑态度。希望通过信访途径， 引起有关部门、领导的关注，达到向法院施压的目的。
      二、涉诉信访的原因及存在的问题
      （一）涉诉信访的原因
      1. 法院职能方面的原因。法院是解决社会矛盾的最后一道防线，当前，我 国正处在市场经济快速发展阶段，在体制转轨、社会转型的过程中呈现出利益主 体多元化、内容复杂化等特点，各类矛盾和纠纷进入易发、多发阶段。随着依法 治国进程的推进，社会各方面在选择解决问题的方式上开始由行政化转为诉讼化 ，矛盾最终集中到法院。在案件审理的过程中，当事人因各种原因对生效裁判不 服，加之执行不能风险的客观存在，成为引发涉诉信访原因。
      2. 人民群众传统观念方面的原因。几千年来的封建统治及中国特有的人文 传统，使得“青天情节”在部分群众的思想中根深蒂固。遇到问题不是积极、主 动收集证据依法解决，而是被动、消极的等待“青天老爷”的出现。其普遍特点 为：漠视证据规则及程序适用，“信官不信法”、“信上不信下”、“上访不上 诉”，将上级机关的督办函、有关领导的批示视为“尚方宝剑”。由此造成进京 上访、到重点部门上访、重复上访、缠访的越来越多，而该行为又进一步损害了 司法权威和法院威信，导致恶性循环。在观念上，当事人的法律意识更新相对滞 后，大量当事人仍认为案件到了法院后就进了保险箱，以后的事由法院负责。落 后的观念，难以适应司法改革的要求，突出表现为当事人诉讼风险意识不足、证 据保存意识差、举证能力弱，进而造成当事人普遍认为打官司取证难、举证难、 诉讼难的局面。在诉讼无望的情况下，很多人又选择了相对简单的上访途径。另 一方面，上访行为的无成本、低风险，使得上访者普遍怀有“会哭的孩子有奶吃 ”的错误认识。当事人诉讼能力较低，难以通过诉讼行为，有效维护自身合法权 益。
      3. 法院工作质量与法官队伍方面的原因。涉诉信访数量的多与少，从根本 上说取决于法院办案质量的高低，法官作风的好坏。从涉诉信访反映的问题来看 ，多数是反映案件的质量及执行方面存在的问题，比如反映案件审理程序存在的 问题，裁判文书制作方面的问题，也有反映审判纪律作风方面的问题，案件执行 中存在的问题，办案人作风粗暴违法违纪方面的问题。分析涉诉信访的原因，虽 然有法院工作特殊性及外部的诸多因素，但少数法官的政治、业务素质不高，仍 是涉诉信访居高不下的主要内因。主要表现为：作风粗暴，责任心不强，案件审 判质量不高，甚至违法违纪等问题。我院2009年院长接待因为审判、执行问题引 起的上访302件，高达总数的65.1%。特别是因执行问题，上访的情况更为突出。
      （二）存在的问题
      1．企业改制引发劳动和社会保障问题。其中拖欠在职和离退休人员工资， 基本医疗保障、社会保障金不到位等，是集中上访反映较为突出的问题。案件的 形成本身不是一个简单的有钱不给的给付之诉，而是由于复杂的历史、社会综合 因素导致，因此给执行工作带来困难，此类案件的执行仅靠法院的单独努力显然 是无法解决的。如陈某等31名劳动者对与新大洲本田海南公司因企业改制引发的 劳动补偿纠纷联名上访。
      2. 农民工工资及其他权利保障问题。开发商、包工头长期拖欠农民工工资 引发诉讼，虽然案件的实体审理较为简单，但往往因被告的流动性大，增加了案 件的审理期限，而农民工长期拿不到工资，就会引发催审信访。执行阶段由于被 告的流动性以及建筑行业等普遍存在的三角债问题又会影响执行的进度，导致农 民工上访、闹访等，如信访人黄某在包工头的组织下为海口某商业广场装修过程 中，不慎摔下。起诉后，其对一审判决不服，并于2010年4月12日在一审法院家属 楼顶扬言跳楼自杀，后经我院协调处置成功。
      3．村民待遇或集体组织成员权问题。随着经济和社会发展，一部分农村地 区富裕起来，不同的村庄有了贫富差异。富裕村出现许多出嫁不迁户、离婚不迁 户、考学不迁户等问题。一些村为避免人口膨胀造成的利益损失，经村民大会或 村民代表大会决议形式限制外嫁女、离婚女等人员的权益。因此出现了大量外嫁 女离婚后以及学生考学后的集体组织成员权方面的纠纷，因有些问题目前为止尚 无法可依，群众不满导致上访。
      4．城镇拆迁安置问题。我院2009年因拆迁问题引发上访的17件次，占院长 接待总量的3.6%，其中多数为上访老户。拆迁安置纠纷因涉及信访人的生存利益 ，拆迁矛盾纷繁复杂多种多样；商业行为与政府行为交织；历史问题与现实问题 交织；个人利益与群体利益交织；合理的要求与违法的诉求形式交织。还有拆迁 部门程序不够规范、补偿标准一刀切等更使拆迁纠纷复杂化引发上访。
      但一些涉及多年积累的社会深层次方面的社会问题，单靠法院一个部门是 难以解决的。
      三、法院信访工作机制的探索
      近年来，我院从解决造成涉诉信访的内在原因上入手，使多数的信访通过 法院的立案、审判、执行工作得到平息。我院自2008年7月建立涉诉信访工作机制 及开展矛盾纠纷排查化解工作以来，重视抓源头、抓苗头、抓解决实际问题，没 有出现进省访、进京访，更没有出现集体进省、进京访。使得矛盾解决在辖区， 稳控在辖区，涉诉信访工作取得了明显效果。
      （一）确立办案责任与信访责任合二为一的工作机制
      法院的信访工作，直接关系到法律的权威和社会的稳定，关系到法院的审 判质量和人民法院的形象。因此应建立信访责任追究机制，明确规定什么是责任 性上访，按照“谁污染，谁治理”的原则，建立具有延伸性和溯及力的责任追究 制度，试行法官对自己所办案件质量终身负责的制度。强化案件承办人的责任意 识，将信访量作为检验审判和执行工作质量的重要标准，实行信访与案件承办法 官的评先、晋级、提升直接挂钩。形成“人人是窗口，个个是形象”的共识，使 每一个法官重视审判或执行的善后思想工作，而不是停留在单纯机械的“为判案 而判案，为执行而执行”的思想状态，使信访工作环环相扣，不留死角。
      （二）严把立案关口，在有效保护当事人诉权与促进社会和谐稳定之间找 到平衡点
      着力提升案件立案受理专业化水平，把好审判第一关，是从源头上减少涉 诉信访产生的关键。司法职能的有限性，决定了法院不可能包揽解决所有的社会 矛盾和纠纷。而在司法实践中，因少数立案审理法官的政治敏感性不强以及对政 策法规认知水平不一，导致对一些案件的受理把关不严或立案受理时机把握不准 ，将不属于法院受理或者应当暂缓受理的案件而提前进入诉讼程序，致使法院职 能出现越位或错位，给法院工作带来被动。首先对不属于法院管辖或因政策原因 引起的纠纷，坚决不予受理。但要积极向有关部门进行司法建议，交有关部门处 理；其次要加大对新类型、敏感、疑难案件的审查力度，对受理后审判或执行难 度大，而且明显不符合诉讼利益和效益原则的案件，暂时不予受理；对涉及面广 的群体性诉讼，应采取以化整为零的方式，分案受理、分别判决，最大限度降低 社会影响。
      （三）加强法官队伍建设，提高法官政治业务素质
      着力解决法官职业道德方面存在的问题，对干因干警作风纪律问题的上访 ，重点核查是否存在“关系案，金钱案、人情案”，是否存在“冷、硬、横、烦 、推”、“吃、拿、卡、要、报”现象。同时要注重提高法官的业务素质，一是 要“凸现程序公正”让当事人从程序上感觉到公平与平等，通过程序公正，来彰 显实体公正。二是在办铁案的前提下，提高案件的调解结案率，从而减少信访数 量。
      （四）坚持文明信访接待，加强对无理闹访、缠访的惩处力度
      在信访接待中，一要坚持以诚以信待人，以法以理服人，以德以情感人。 动之以情，晓之以理，喻之以法，贴近与群众的距离，提高初访劝息成功率。按 照“问题不查清不放过，问题不解决不放过，有关措施不落实不放过”的原则和 “息诉罢访，妥处稳控”的办理标准，实事求是，依法律、依政策、依程序全面 完成处访工作任务。二要坚持信访原则。对于缠访、闹访的，不能大闹大解决， 小闹小解决，更不能违反法律政策，乱开口子。对于无理缠访的，要区别对待， 对闹访人要先稳定情绪，再处理问题。对暴力威胁者，要批评教育，给予警告或 拘留，对于扰乱社会秩序进行违法犯罪的，要依法惩处。
      （五）依靠党的领导，建立联动机制，充分发挥信访联席会议作用
      涉诉信访有着复杂的社会原因，因此仅仅依靠法院是较难解决的，需要加 强部门间的合作。比如在调解中，充分发挥街、镇、村人民调解委员会的作用， 建立大调解网络。在执行中，加强与公安部门、银行系统的密切配合。在解决民 工工资方面，与劳动部门协同作战。对确有经济困难的与民政部门沟通联系等。 对案情重大、影响社会稳定的坚决依靠党的领导，充分发挥信访联席会议的作用 ，利用经济、行政、法律等多种手段解决涉诉信访问题，通过全社会共同努力化 解矛盾，维护社会稳定